הקבינט האזרחי

הפוגה למחשבה: שוב המצאנו את נהלי הטיפול בעורף מחדש, ושוב זה לא עבד

סיפרו שאי אפשר היה להיערך לקורונה - אך זוהי אינה אמת: הוכנו נהלים להתפרצות מגפה, עם תרחישים חמורים בהרבה. משרד הבריאות כשל בתרגיל ההערכות, והממשלה המציאה תו"ל חדש. אלו הכשלים - וכך נכון להיערך לעתיד.

זאב צוק רם

עם סיומו של גל הקורונה הראשון, הגיע העת לומר בכנות: ההערכות להתמודדות עם מגפת הקורונה היתה לקויה ומשובשת מלכתחילה. זה הזמן לסכם את שארע עד היום, להצביע על הכשלים המרכזיים ולהמליץ על דרכי הפעולה להמשך, שיאפשרו קיום חיי שגרה עד כמה שניתן. 

זה גם הזמן לדרוש הקמתו של צוות בדיקה חיצוני ובלתי תלוי שיבחן מדוע משרד הבריאות הגיע לאירוע לא מוכן ולא מצויד, למרות תרחישי הייחוס שהיו. שיעורי התמותה בישראל היו למזלנו הרב נמוכים, אך היקף התפשטות המגפה - היה רחב יחסית, ובכך נכשלנו.

הכל נכתב - אך נשאר במגרה

בשנת 2005 קיבלה הממשלה את החלטה מס' 4356, אשר עסקה ב"הערכות לקראת התפרצות של שפעת פנדמית". ההחלטה היתה ברורה: בעת הכרזת ארגון הבריאות העולמי על שפעת פנדמית, יוקם "צוות ניהול משבר" במשרד הביטחון, אשר ייתן את המענה ברמה הלאומית. בהמשך להחלטה, הופצה תוכנית "נחשול בריא" כבר בשנת 2007, והגדירה תרחישי ייחוס ברורים להערכות, חמורים בהרבה מהקורונה:

תרחישי הייחוס בתוכנית "נחשול בריא" משנת 2007

בנוהל בין-משרדי 3.1.2 שהופץ באותה שנה נקבעו מטרות ברורות, המבוססות על אומדן אשפוזים: "באם יימשך הגל העיקרי של הפנדמיה 8 שבועות, יש להיערך לתוספת של כ-1,300 אשפוזים חדשים מדי שבוע בתחילת הגל… בשיא הפנדמיה יזדקקו כ-900 מהחולים לאשפוז בטיפול נמרץ, ומחצית מהם (כ-450 איש) יזדקקו להנשמה". לצד הצרכים, הוגדרו גם הגורמים האחראים לניהול המשבר:

שלבי הטיפול בפנדמיה בנוהל הבין-משרדי משנת 2007

בשנת 2016 אישרה ועדת השרים לביטחון לאומי תרחיש ייחוס דומה, וב-2018 פורסמה תוכנית מעודכנת שהגדירה את רח"ל כגוף האחראי על הרציפות התפקודית של המשק בסיוע משרד הבריאות וצה"ל. בתרגיל שערכה רח"ל בנובמבר 2019, שלושה חודשים בלבד לפני הופעת הקורונה, התברר שהכשירות של משרד הבריאות לפנדמיה היתה "נמוכה עד לא קיימת". מנכ"ל המשרד, מתברר, כלל לא הכיר את התרגיל... 

הכשלים המרכזיים

התשתית ומסגרת ההערכות היו קיימים - אך לא נעשה בהם שימוש. משרד הביטחון ורשות החירום הלאומית כלל לא הופעלו, ומשרד הבריאות ניהל הלכה למעשה את מדינת ישראל כולה, כולל הכלכלה, אף כי אינו בנוי ארגונית ותפקודית לנהל זאת. בחינת ההתנהלות מדגישה ארבעה כשלים מרכזיים:

למעשה, ישראל בחרה לכתוב מחדש את נהלי ההפעלה של מערך העורף, תוך כדי קרב. 

העולם נהג אחרת

בעולם, דווקא במדינות שנפגעו קשה מהקורונה, ניהול המשבר נעשה על ידי הגופים שהוסמכו לכך: 

מה עושים עכשיו

אנו נמצאים בתקופת הפוגה מהקורונה, בה יש לפעול בשני צירים במקביל – בריאות וכלכלה, לאור ההיתכנות להתפרצות נוספת. הנה כמה צעדים שנכון לבחון:

השורה התחתונה

המערכת נערכה לשפעת פנדמית כבר משנת 2005, וידעה לנצח אירועי חירום קודמים. תרחיש הייחוס להתפרצות מגפות דוגמת הקורונה היה בנמצא – אך לא נעשה בו שימוש. יש סיבה לקיומם של מנגנונים ותהליכים שונים. כדאי להבין אותה על מנת להיערך טוב יותר לעתיד. 

לעיון נוסף:

נוסח לצפייה

❮   כל הפרסומים
ישיבת ועדת המל"ח העליונה ב-2018. צילום: לע"מ

הפוגה למחשבה: שוב המצאנו את נהלי הטיפול בעורף מחדש, ושוב זה לא עבד

סיפרו שאי אפשר היה להיערך לקורונה - אך זוהי אינה אמת: הוכנו נהלים להתפרצות מגפה, עם תרחישים חמורים בהרבה. משרד הבריאות כשל בתרגיל ההערכות, והממשלה המציאה תו"ל חדש. אלו הכשלים - וכך נכון להיערך לעתיד.

עם סיומו של גל הקורונה הראשון, הגיע העת לומר בכנות: ההערכות להתמודדות עם מגפת הקורונה היתה לקויה ומשובשת מלכתחילה. זה הזמן לסכם את שארע עד היום, להצביע על הכשלים המרכזיים ולהמליץ על דרכי הפעולה להמשך, שיאפשרו קיום חיי שגרה עד כמה שניתן. 

זה גם הזמן לדרוש הקמתו של צוות בדיקה חיצוני ובלתי תלוי שיבחן מדוע משרד הבריאות הגיע לאירוע לא מוכן ולא מצויד, למרות תרחישי הייחוס שהיו. שיעורי התמותה בישראל היו למזלנו הרב נמוכים, אך היקף התפשטות המגפה - היה רחב יחסית, ובכך נכשלנו.

הכל נכתב - אך נשאר במגרה

בשנת 2005 קיבלה הממשלה את החלטה מס' 4356, אשר עסקה ב"הערכות לקראת התפרצות של שפעת פנדמית". ההחלטה היתה ברורה: בעת הכרזת ארגון הבריאות העולמי על שפעת פנדמית, יוקם "צוות ניהול משבר" במשרד הביטחון, אשר ייתן את המענה ברמה הלאומית. בהמשך להחלטה, הופצה תוכנית "נחשול בריא" כבר בשנת 2007, והגדירה תרחישי ייחוס ברורים להערכות, חמורים בהרבה מהקורונה:

תרחישי הייחוס בתוכנית "נחשול בריא" משנת 2007

בנוהל בין-משרדי 3.1.2 שהופץ באותה שנה נקבעו מטרות ברורות, המבוססות על אומדן אשפוזים: "באם יימשך הגל העיקרי של הפנדמיה 8 שבועות, יש להיערך לתוספת של כ-1,300 אשפוזים חדשים מדי שבוע בתחילת הגל… בשיא הפנדמיה יזדקקו כ-900 מהחולים לאשפוז בטיפול נמרץ, ומחצית מהם (כ-450 איש) יזדקקו להנשמה". לצד הצרכים, הוגדרו גם הגורמים האחראים לניהול המשבר:

שלבי הטיפול בפנדמיה בנוהל הבין-משרדי משנת 2007

בשנת 2016 אישרה ועדת השרים לביטחון לאומי תרחיש ייחוס דומה, וב-2018 פורסמה תוכנית מעודכנת שהגדירה את רח"ל כגוף האחראי על הרציפות התפקודית של המשק בסיוע משרד הבריאות וצה"ל. בתרגיל שערכה רח"ל בנובמבר 2019, שלושה חודשים בלבד לפני הופעת הקורונה, התברר שהכשירות של משרד הבריאות לפנדמיה היתה "נמוכה עד לא קיימת". מנכ"ל המשרד, מתברר, כלל לא הכיר את התרגיל... 

הכשלים המרכזיים

התשתית ומסגרת ההערכות היו קיימים - אך לא נעשה בהם שימוש. משרד הביטחון ורשות החירום הלאומית כלל לא הופעלו, ומשרד הבריאות ניהל הלכה למעשה את מדינת ישראל כולה, כולל הכלכלה, אף כי אינו בנוי ארגונית ותפקודית לנהל זאת. בחינת ההתנהלות מדגישה ארבעה כשלים מרכזיים:

  • ברמה האסטרטגית, לא הוגדרו מטרות, הישגים נדרשים ופעולות: מתחילת הדרך לא נקבעו מטרות-העל וההישגים הנדרשים. כפועל יוצא, לא נקבעה האסטרטגיה, שהיא התהליך והפעולות המתקיימות על מנת להגיע מהר ככל שניתן להישג הנדרש. לא נבחנה ולא נלמדה התכנית הלאומית הקיימת, ולא בוצעו ההתאמות הנדרשות לצורך ניהול האירוע והיערכות המשרדים. 
  • ברמה המבנית, לאירוע הקורונה לא היה גוף מנהל: הממשלה לא קבעה תפיסת הפעלה לאומית, הכוללת חלוקת אחריות ברורה בין הגופים על פי יתרונם היחסי. פעלו מספר חמ"לים (מוסד, שב"כ, אוצר, בריאות), אך לא נקבע גוף מרכזי אחד, שמונחה ע"י הדרג המדיני, מפעיל חמ"ל מרכזי, מרכז את תמונת המצב הלאומית, מנחה את הכוחות בשטח, מקבל דיווחים, ומקיים תהליך בקרה. 
  • ברמה התהליכית, לא התקיימה עבודת מטה: בפועל, לאורך מרבית המשבר, כולל בימי הסגר, לא התקיימה עבודת מטה סדורה שעיקרה בניית תמונת מצב שוטפת, הערכת מצב לאומית וניהול תהליכי ההחלטות והביצוע. כך למשל מתחילת האירוע, הרשויות המקומיות והרפואה בקהילה לא שותפו ולא הונחו לגבי תפקידיהם ומשימותיהם להתמודדות עם התרחיש, על אף היותם מרכיב מרכזי בתהליך.
  • ברמה הארגונית, הגופים לא מימשו את אחריותם: רח"ל, שתפקידה הוא לתאם ולהכווין את הגופים, לא מילאה את ייעודה ותפקידיה בשל שינויים שבוצעו במבנה הארגוני שלה ובסמכויותיה, בניגוד לחוק ובניגוד להחלטות ממשלה קיימות ותקפות. משרד הבריאות לא נערך לפרמטרים הנובעים מתרחיש הייחוס, ובאופן בסיסי אינו בנוי ארגונית ותפקודית לנהל אירוע מסוג זה ובהיקף כזה.

למעשה, ישראל בחרה לכתוב מחדש את נהלי ההפעלה של מערך העורף, תוך כדי קרב. 

העולם נהג אחרת

בעולם, דווקא במדינות שנפגעו קשה מהקורונה, ניהול המשבר נעשה על ידי הגופים שהוסמכו לכך: 

  • בארצות הברית, שישה ימים לאחר הכרזת טראמפ על מצב חירום לאומי בכל ארה"ב, הוא העביר את מקל ניהול המשבר ל-FEMA. יש שיגידו שעשה זאת בשלב מאוחר מדי, אך לסוכנות יש תהליכי עבודה ושיתופי פעולה מובנים עם כלל הגורמים. 45 מיליארד דולר עברו ל-FEMA לאספקת שירותים שונים. היו מושלים שמתחו ביקורת על התנהלות הסוכנות, אך בפועל היא הצליחה להעביר אספקה למדינות, הקימה אתרי טיפול וסייעה בביצוע בדיקות.
  • באיטליה מחלקת ההגנה האזרחית [The Protezione Civile], האמונה על ניהול אירועי חירום ברמה הלאומית, היא שמונתה לנהל המשבר. הסוכנות נכנסה לפעולה כבר ב-31 בינואר 2020, אז הכריזה מועצת שרים על מצב חירום של 6 חודשים. בין תפקידיה - לתאם בין כל הגופים והאזורים המעורבים בניהול החרום, כולל סיוע לאוכלוסייה, חיזוק הפיקוח בשדות התעופה והנמלים והחזרת אזרחים איטלקים לאיטליה וזרים מחוץ לה. 
  • בבריטניה, ניהול משברים לאומיים מתבצע על ידי המזכירות לאירועי חירום אזרחיים [Civil Contingencies Secretariat - CCS], אשר נוסדה ב-2001 כמחלקה מבצעת של מטה הממשלה. תפקידה של המחלקה להבטיח חוסן לאומי ולנהל משברים, כאשר במצבי חירום בעלי השלכות רחבות מוקמת ה"קוברה" [Cabinet Office Briefing Rooms], ועדה ממשלתית שמתכנסת בעיתות חירום לניהול המשבר. שני הגופים החלו לפעול עם תחילת המשבר. 
  • לגרמניה אין סוכנות לניהול משבר לאומי, והניהול במצבי משבר מתבצע על ידי 16 המדינות בפדרציה. עם החמרת התפרצות הנגיף, אנגלה מרקל יחד עם ראשי המדינות פנו לבית המחוקקים להרחבת הסמכויות 'חוק ההגנה מפני זיהומים' משנת 2001, וכך סמכויות לניהול המגיפה עברו לידי הממשלה הפדרלית. בתחילת המשבר, מי שעמד בקדמת הבמה היה שר הבריאות הגרמני, ולאחר שהמשבר החמיר, אנגלה מרקל לקחה אליה את המושכות.

מה עושים עכשיו

אנו נמצאים בתקופת הפוגה מהקורונה, בה יש לפעול בשני צירים במקביל – בריאות וכלכלה, לאור ההיתכנות להתפרצות נוספת. הנה כמה צעדים שנכון לבחון:

  • אסטרטגיה: זה הזמן לקבוע מדיניות ברורה הכוללת "מטרות-על" והישגים נדרשים לתקופת זמן מוגדרת. על בסיס המדיניות והגדרת ההישגים הנדרשים (בבריאות ובכלכלה) יש להגדיר את התכלית האסטרטגית, שמטרתה החזרת החיים לשיגרה מהר ככל שניתן, תוך הבטחה שמספר החולים קשה מנגיף הקורונה יהיה בכל נקודת זמן קטן מיכולת המדינה לטפל ביעילות בחולים אלה. 
  • מבנה: נדרש קבינט ייעודי או צוות חירום לאומי מצומצם ותכליתי, שיאפשר לנהל את המשבר עד סופו. לצידו, יש צורך להקים חמ"ל לאומי שיבנה תמונת מצב שוטפת ועתית, בתהליך שליטה ודיווח אחד, על בסיס שעון פעילות אחד. החמ"ל יהיה הגורם הבלעדי המוסמך לפרסם את החלטות ראש הממשלה ולהנחות את גופי הביצוע דרך פקודה יומית. בתוכו, יש למסד צוות מודיעין ומטה הסברה. 
  • שיתוף: יש לשלב את הרשויות המקומיות ומערך הרפואה בקהילה באופן מיידי בתהליך. תוך קביעת ההערכות הנדרשת ושיתוף הפעולה בין כלל הגופים. לצידם, יש צורך בהקמת מערך תיאום והפעלה של עמותות וארגוני מגזר שני ושלישי, בהובלת רח"ל ובתיאום משרד ראש הממשלה ומשרד הרווחה. 
  • בניין כוח: זה הזמן להשקיע במתן מענה לאתגרים השונים כגון הצטיידות בתרופות, חיסונים, ציוד רפואי, ציוד מיגון ועוד. לצד בניין הכוח, זה הזמן לשפר את עקב אכילס המרכזי של המערך כולו: משך הזמן ל"סגירת מעגל", לאיתור מעגלי ההדבקה ולהבטחת בידוד מוחלט של החולים המאומתים. 

השורה התחתונה

המערכת נערכה לשפעת פנדמית כבר משנת 2005, וידעה לנצח אירועי חירום קודמים. תרחיש הייחוס להתפרצות מגפות דוגמת הקורונה היה בנמצא – אך לא נעשה בו שימוש. יש סיבה לקיומם של מנגנונים ותהליכים שונים. כדאי להבין אותה על מנת להיערך טוב יותר לעתיד. 

לעיון נוסף:

נוסח להדפסה

זאב צוק רם

תא"ל (מיל') זאב צוק-רם (ווה) שירת בחיל האויר במערך ההגנה האווירית בתפקידי פיקוד והדרכה. בתפקידו האחרון שימש כמפקד אגד בפיקוד הצפון.

המאמר נכתב בשיתוף:

זאב צוק רם

תא"ל (מיל') זאב צוק-רם (ווה) שירת בחיל האויר במערך ההגנה האווירית בתפקידי פיקוד והדרכה. בתפקידו האחרון שימש כמפקד אגד בפיקוד הצפון.

המאמר נכתב בשיתוף עם:

פרסומים נוספים