הקבינט האזרחי

דרושה חקירה: חייבים ללמוד ולהפיק לקחים מניהול משבר הקורונה

דווקא מאחר והמגפה לא הסתיימה - חייבים להקצות את המשאבים כדי להפיק וליישם לקחים. רק כך אפשר יהיה להתמודד טוב יותר עם התפרצות נוספת. העובדה שמעט השתנה בהיערכות הממשלה, רק מראה עד כמה לא ניצלנו כהלכה את חודש ההפוגה.

פרופ' רענן סוליציאנו-קינן
ד"ר גל אלון

מצטרפים לקריאה: פרופ' חגי לוין, יו"ר איגוד רופאי בריאות הציבור של ההסתדרות הרפואית; ד"ר צבי פישל, יו״ר איגוד הפסיכיאטריה של ההסתדרות הרפואית בישראל; פרופ' תמי שוחט, לשעבר ראש המרכז לבקרת מחלות במשרד הבריאות; דלית שטאובר, לשעבר מנכ"לית משרד החינוך; עו"ד מוטי קריסטל, מומחה בניהול משברים.  

עם פרוץ מגפת הקורונה נדרשה ישראל להגיב מהר ובנחישות. היה ברור שהסיכונים משמעותיים, והידע על הנגיף ודרכי ההתמודדות איתו היו מעטים. בזמן אמת, ניתן להבין את הקושי של הממשל לקיים תהליכי למידה ומחקר. אך החודש האחרון אפשר הפוגה מה"דחוף" לטובת ה"חשוב". זה הזמן בו שר הבריאות הנכנס, ח"כ יולי אדלשטיין, צריך לקחת את ההובלה, לחקור את שהיה, ולהניח תשתית אחרת לעתיד. 

העובדה שטרם נעשה הליך למידה ותחקור, היא אות אזהרה: ללא תיקון יסודי, הממשלה עלולה לחזור ולהשתמש באמצעים האגרסיביים בהם נעשה שימוש במארס. הם אמנם בלמו את המגפה, אך במחיר כלכלי עצום, ותוך פגיעה משמעותית בזכויות אזרח. ניתן למנוע זאת, וצריך למנוע זאת. אסור לצעוד בעיניים פקוחות לקראת התפרצות נוספת - ללא שיפורים מערכתיים משמעותיים.

מנגנונים לתחקור ולמידה בעקבות משברים, הם דבר שבשגרה. גופים שונים במגזר הציבורי אימצו ומאמצים תהליכי ניתוח והפקת לקחים אשר משפרים את ההתמודדות עם איומים ומשברים. רכיב מרכזי במנגנונים אלה הוא בדיקה על ידי צוותי מומחים בלתי-תלויים, בעלי ידע בתחומים הרלבנטיים לענין.

זה הדבר שעלינו לעשות, ויפה שעה אחת קודם. 

ההשלכות - והשאלות שנכון לשאול

ההשלכות של מגיפת הקורונה הן דרמטיות - על בריאות הגוף, בריאות הנפש, הכלכלה הישראלית, מערכת הרווחה ואף הדמוקרטיה. בעת כתיבת שורות אלה עומד מספר המתים מן המגיפה על 284, וההשלכות הכלכליות נאמדות באובדן של כ-9% מהתוצר המקומי הגולמי, לצד אבטלה ברמות חסרות תקדים. מחישוב היקף האוברדראפט הלאומי, עולה שהמגפה תעלה לכל אחד מאיתנו 12,500 ש"ח, אותם נשלם לאורך שנים.

בשלושת החודשים מאז פרצה המגיפה הצטבר ידע רב, הן בארץ והן בעולם. היתה זו גם הזדמנות להעריך את הצעדים המרכזיים שננקטו בישראל, ולהכין את תוכנית המגירה לשלב הבא. ועדיין, "מערך סיכול" אפקטיבי, הכולל חקירות אפידמיולוגיות מהירות ויעילות, המאפשר "לסגור מעגלים" בזמן קצר - טרם פועל, למרות החלטת הממשלה מהשבוע. הזמן לא נוצל כהלכה. 

ישנן כמה שאלות-על שנכון לברר:

  1. מה מנגנון קבלת ההחלטות הפורמלי בתרחיש מגיפה? סמכות "הכרזת מלחמה" נתונה עפ"י חוק לועדת השרים לבטחון לאומי (הקבינט המדיני-בטחוני). המשמעויות מרחיקות הלכת של החלטות הממשלה בגל הראשון מחייבות להבין כיצד פועלת דמוקרטיה תחת מגפה.  
  2. איך ניתן להפיק ערך מתוכניות המגירה וגופי החירום? רשות החירום הלאומית של מדינת ישראל הכינה תוכניות לתסריט של מגפה. הטענה כאילו מדובר מגפה בסדר גודל שלא ניתן להיערך אליו - אינה נכונה. זה הזמן לעגן תורת עבודה סדורה למגפה, לצד מנגנוני דיווח וקבלת החלטות.
  3. כיצד נקבעת המדיניות הכוללת להתמודדות עם התפרצות מגיפה? כעת, כשיש זמן, נכון לגבש קווי מדיניות המאזנים בין שיקולי סגר מוחלט לבין שיקולים מעולם הכלכלה, החברה ובריאות הנפש, כולל אבחנה בין אוכלוסיות ואזורים, תיעדוף קבוצות בסיכון וניסיון להפחית את המחיר הנפשי.

לצד שאלות העל, ישנן שאלות נוספות שנכון לגבש ביחס אליהן מדיניות פרטנית, למשל - 

  1. איך נכון שתהיה מדיניות הכניסה לישראל בשלב שלפני ההתפרצות? הקורונה הגיעה לישראל דרך נתב"ג (בין אם מארה"ב ובין אם מאיטליה). ועדיין, מסוף ינואר ועד לאמצע מארס - לא היתה כל נוכחות של משרד הבריאות בשדה. ישראל נגררה להטלת סגר מלא, אך ייתכן ויכלה למנוע זאת.
  2. מתי נכון להטיל הגבלות דיפרנציאליות לפי רמת תחלואה? ממשלת ישראל בחרה שלא ליישם מדיניות הגבלות דיפרנציאלית ביחס לאזורים, לפי רמת התחלואה. זאת, למרות שכבר בסוף מארס ניתן היה לדעת שהתחלואה מרוכזת במספר קטן יחסית של יישובים ושכונות. היו חלופות אחרות. 
  3. מהי מדיניות הבדיקות האופטימלית? משרד הבריאות התנגד להגדלת מספר הבדיקות והנגשתן. במסגרת זו, לא בוצעו בדיקות מדגמיות או בדיקות נרחבות במוקדי ההתפרצות, ונמנעה היכולת להטיל הגבלות דיפרנציאליות על אזורים שונים. 
  4. מי הגורם שיוכל להבטיח שהנתונים המלאים יופצו לציבור בזמן אמת? עד לשבועות האחרונים של הגל הראשון, לא היה שיתוף משמעותי בנתונים על ידי משרד הבריאות. שיתוף שכזה היה מאפשר לגורמים באקדמיה ובתעשיה להציע פתרונות וחלופות. כיצד נכון שיונגש המידע בעתיד? 
  5. מה תפקידה של מערכת החינוך וכיצד נכון שתתנהל? זה הזמן לניתוח מבוסס נתונים של אפקטיביות הלמידה מרחוק ומנגנוני הפתיחה והסגירה של המערכת. הפעלה מושכלת של מערכת החינוך יכולה להיות ערובה למניעת הדבקה המונית ולשמירה על יכולת המשק לתפקד. 
  6. כיצד ניתן להפחית את המחיר הנפשי של המגפה? ישנה דרך להפחית את "המגפה שאחרי המגפה", ונכון לבחון כיצד אפשר לעשות זאת בעתיד, גם ביחס לציבור כולו, וגם ביחס לצוותים המטפלים.

לאתגר את הקונספציה

מאחורי המהלכים הטקטייים, עומדות מספר תפיסות יסוד אשר חשוב להכיר בהן ולאתגר אותן. בהיבט זה, הבדיקה אינה צריכה לחפש אשמים, אלא תשובה לשאלה האם תפיסות אחרות יכלו להביא לתוצאות טובות יותר. הנה שלוש הקונספציות המרכזיות שנכון לאתגר: 

כמובן שהמגיפה היא ארוע גלובלי שפגע בכל מדינות העולם, אך פגיעתה וההתמודדות עימה היתה שונה במדינות שונות.  יש לנו למה לשאוף, ויש לנו טווח להשתפר. לא הכל שאלה של "התנהגות הציבור".  

ישנן דרכים שונות לבדוק 

חוק ועדות חקירה, תשכ"ט-1968 קובע את ההסדרים הנדרשים להקמתה ולעבודתה של ועדת חקירה ממלכתית. מכוחו הוקמו לאורך השנים שורה של ועדות, חלקן לסוגיות שהשפעתן על מדינת ישראל היתה קטנה בהרבה מזו של הקורונה. נכון לבחון שני מהלכים משלימים זה לזה:

אנו סבורים שיש צורך בשני המהלכים, גם אם המהלך הראשון דחוף יותר. 

ההשלכות - בקנה מידה היסטורי

לא יהא זה מופרז לומר שלמגיפת הקורונה ואופן ניהולה השלכות כבדות משקל, בקנה מידה היסטורי. למידה יסודית של דרך ההתמודדות עימה היא צורך לאומי, על מנת להבין היטב את הגורמים לתוצאותיה בישראל.

מעל לכל, הבנה זו נדרשת לצורך שיפור המערכות הקיימות והתאמתן באופן מיטבי לאתגרים דומים. בין אם "נכשלנו" או "הצלחנו" במאבק בקורונה, נדרשות בדיקה ולמידה כדי להבין איך נעשה זאת טוב יותר בעתיד. 

לעיון נוסף:

הבסיס לחישוב עלות הטיפול בקורונה לאזרח: על פי הנחות הכלכלנית הראשית, ממשלת ישראל עומדת להגדיל את הגירעון התקציבי שלה ל-11.3%-12.5% אחוזי תוצר. בהנחה ובשנת 220 הגרעון הממשלתי היה יורד ל-3% אחוזי תוצר, מדובר בחריגה של 8.3%-9.5% מהתוצר, המשקפת הגדלת גירעון בהיקף של 107-123 מיליארד ש"ח. בישראל 9.2 מליון אזרחים, אשר כל אחד מהם ישלם בממוצע 12,500 ש"ח במיסים או בפגיעה בשירותים הציבוריים לאורך השנים הבאות - כתוצאה מהמגפה.

נוסח לצפייה

❮   כל הפרסומים
הקריאה הציבורית לועדת חקירה במלחמת לבנון השנייה. צילום: לע"מ

דרושה חקירה: חייבים ללמוד ולהפיק לקחים מניהול משבר הקורונה

דווקא מאחר והמגפה לא הסתיימה - חייבים להקצות את המשאבים כדי להפיק וליישם לקחים. רק כך אפשר יהיה להתמודד טוב יותר עם התפרצות נוספת. העובדה שמעט השתנה בהיערכות הממשלה, רק מראה עד כמה לא ניצלנו כהלכה את חודש ההפוגה.

מצטרפים לקריאה: פרופ' חגי לוין, יו"ר איגוד רופאי בריאות הציבור של ההסתדרות הרפואית; ד"ר צבי פישל, יו״ר איגוד הפסיכיאטריה של ההסתדרות הרפואית בישראל; פרופ' תמי שוחט, לשעבר ראש המרכז לבקרת מחלות במשרד הבריאות; דלית שטאובר, לשעבר מנכ"לית משרד החינוך; עו"ד מוטי קריסטל, מומחה בניהול משברים.  

עם פרוץ מגפת הקורונה נדרשה ישראל להגיב מהר ובנחישות. היה ברור שהסיכונים משמעותיים, והידע על הנגיף ודרכי ההתמודדות איתו היו מעטים. בזמן אמת, ניתן להבין את הקושי של הממשל לקיים תהליכי למידה ומחקר. אך החודש האחרון אפשר הפוגה מה"דחוף" לטובת ה"חשוב". זה הזמן בו שר הבריאות הנכנס, ח"כ יולי אדלשטיין, צריך לקחת את ההובלה, לחקור את שהיה, ולהניח תשתית אחרת לעתיד. 

העובדה שטרם נעשה הליך למידה ותחקור, היא אות אזהרה: ללא תיקון יסודי, הממשלה עלולה לחזור ולהשתמש באמצעים האגרסיביים בהם נעשה שימוש במארס. הם אמנם בלמו את המגפה, אך במחיר כלכלי עצום, ותוך פגיעה משמעותית בזכויות אזרח. ניתן למנוע זאת, וצריך למנוע זאת. אסור לצעוד בעיניים פקוחות לקראת התפרצות נוספת - ללא שיפורים מערכתיים משמעותיים.

מנגנונים לתחקור ולמידה בעקבות משברים, הם דבר שבשגרה. גופים שונים במגזר הציבורי אימצו ומאמצים תהליכי ניתוח והפקת לקחים אשר משפרים את ההתמודדות עם איומים ומשברים. רכיב מרכזי במנגנונים אלה הוא בדיקה על ידי צוותי מומחים בלתי-תלויים, בעלי ידע בתחומים הרלבנטיים לענין.

זה הדבר שעלינו לעשות, ויפה שעה אחת קודם. 

ההשלכות - והשאלות שנכון לשאול

ההשלכות של מגיפת הקורונה הן דרמטיות - על בריאות הגוף, בריאות הנפש, הכלכלה הישראלית, מערכת הרווחה ואף הדמוקרטיה. בעת כתיבת שורות אלה עומד מספר המתים מן המגיפה על 284, וההשלכות הכלכליות נאמדות באובדן של כ-9% מהתוצר המקומי הגולמי, לצד אבטלה ברמות חסרות תקדים. מחישוב היקף האוברדראפט הלאומי, עולה שהמגפה תעלה לכל אחד מאיתנו 12,500 ש"ח, אותם נשלם לאורך שנים.

בשלושת החודשים מאז פרצה המגיפה הצטבר ידע רב, הן בארץ והן בעולם. היתה זו גם הזדמנות להעריך את הצעדים המרכזיים שננקטו בישראל, ולהכין את תוכנית המגירה לשלב הבא. ועדיין, "מערך סיכול" אפקטיבי, הכולל חקירות אפידמיולוגיות מהירות ויעילות, המאפשר "לסגור מעגלים" בזמן קצר - טרם פועל, למרות החלטת הממשלה מהשבוע. הזמן לא נוצל כהלכה. 

ישנן כמה שאלות-על שנכון לברר:

  1. מה מנגנון קבלת ההחלטות הפורמלי בתרחיש מגיפה? סמכות "הכרזת מלחמה" נתונה עפ"י חוק לועדת השרים לבטחון לאומי (הקבינט המדיני-בטחוני). המשמעויות מרחיקות הלכת של החלטות הממשלה בגל הראשון מחייבות להבין כיצד פועלת דמוקרטיה תחת מגפה.  
  2. איך ניתן להפיק ערך מתוכניות המגירה וגופי החירום? רשות החירום הלאומית של מדינת ישראל הכינה תוכניות לתסריט של מגפה. הטענה כאילו מדובר מגפה בסדר גודל שלא ניתן להיערך אליו - אינה נכונה. זה הזמן לעגן תורת עבודה סדורה למגפה, לצד מנגנוני דיווח וקבלת החלטות.
  3. כיצד נקבעת המדיניות הכוללת להתמודדות עם התפרצות מגיפה? כעת, כשיש זמן, נכון לגבש קווי מדיניות המאזנים בין שיקולי סגר מוחלט לבין שיקולים מעולם הכלכלה, החברה ובריאות הנפש, כולל אבחנה בין אוכלוסיות ואזורים, תיעדוף קבוצות בסיכון וניסיון להפחית את המחיר הנפשי.

לצד שאלות העל, ישנן שאלות נוספות שנכון לגבש ביחס אליהן מדיניות פרטנית, למשל - 

  1. איך נכון שתהיה מדיניות הכניסה לישראל בשלב שלפני ההתפרצות? הקורונה הגיעה לישראל דרך נתב"ג (בין אם מארה"ב ובין אם מאיטליה). ועדיין, מסוף ינואר ועד לאמצע מארס - לא היתה כל נוכחות של משרד הבריאות בשדה. ישראל נגררה להטלת סגר מלא, אך ייתכן ויכלה למנוע זאת.
  2. מתי נכון להטיל הגבלות דיפרנציאליות לפי רמת תחלואה? ממשלת ישראל בחרה שלא ליישם מדיניות הגבלות דיפרנציאלית ביחס לאזורים, לפי רמת התחלואה. זאת, למרות שכבר בסוף מארס ניתן היה לדעת שהתחלואה מרוכזת במספר קטן יחסית של יישובים ושכונות. היו חלופות אחרות. 
  3. מהי מדיניות הבדיקות האופטימלית? משרד הבריאות התנגד להגדלת מספר הבדיקות והנגשתן. במסגרת זו, לא בוצעו בדיקות מדגמיות או בדיקות נרחבות במוקדי ההתפרצות, ונמנעה היכולת להטיל הגבלות דיפרנציאליות על אזורים שונים. 
  4. מי הגורם שיוכל להבטיח שהנתונים המלאים יופצו לציבור בזמן אמת? עד לשבועות האחרונים של הגל הראשון, לא היה שיתוף משמעותי בנתונים על ידי משרד הבריאות. שיתוף שכזה היה מאפשר לגורמים באקדמיה ובתעשיה להציע פתרונות וחלופות. כיצד נכון שיונגש המידע בעתיד? 
  5. מה תפקידה של מערכת החינוך וכיצד נכון שתתנהל? זה הזמן לניתוח מבוסס נתונים של אפקטיביות הלמידה מרחוק ומנגנוני הפתיחה והסגירה של המערכת. הפעלה מושכלת של מערכת החינוך יכולה להיות ערובה למניעת הדבקה המונית ולשמירה על יכולת המשק לתפקד. 
  6. כיצד ניתן להפחית את המחיר הנפשי של המגפה? ישנה דרך להפחית את "המגפה שאחרי המגפה", ונכון לבחון כיצד אפשר לעשות זאת בעתיד, גם ביחס לציבור כולו, וגם ביחס לצוותים המטפלים.

לאתגר את הקונספציה

מאחורי המהלכים הטקטייים, עומדות מספר תפיסות יסוד אשר חשוב להכיר בהן ולאתגר אותן. בהיבט זה, הבדיקה אינה צריכה לחפש אשמים, אלא תשובה לשאלה האם תפיסות אחרות יכלו להביא לתוצאות טובות יותר. הנה שלוש הקונספציות המרכזיות שנכון לאתגר: 

  • תפיסת המשבר | יש להסביר לעצמנו כיצד נתפס המשבר בממשלה, כמשבר בריאותי, משבר כלכלי או משבר לאומי. להגדרה שכזו השלכות על אופן הטיפול הממשלתי: מי הגורמים היושבים בחדר? כיצד כל אחד מהם נערך? מה אופן ההפעלה של מערכי החירום הלאומיים?  
  • תפיסת הכוח | במהלך הגל הראשון, הניח משרד הבריאות שהתרעה בתקשורת, הוצאת צווים משפטיים ואכיפה משטרתית ישנו את התנהגות הציבור. הנחה זו הביאה להפקרה של נתב"ג ולהזנחת "מערך הסיכול" של הבדיקות האפידימיולוגיות. האם נכון לשנות את תפיסת הכוח לקראת גל שני?  
  • תפיסת השיתוף | מנכ"ל משרד הבריאות דבק בתפיסתו שאין לשתף גורמי מקצוע אחרים בהחלטותיו. כתוצאה מכך, נמנע פרסום של מידע ולא ניתן היה לדון בפתרונות חדשניים. במידה והמערכת מעוניינת בשיתוף, ייתכן ונכון היה לייצר צוות של "איפכא מסתברא". אך מהי תפיסת הייסוד? 

כמובן שהמגיפה היא ארוע גלובלי שפגע בכל מדינות העולם, אך פגיעתה וההתמודדות עימה היתה שונה במדינות שונות.  יש לנו למה לשאוף, ויש לנו טווח להשתפר. לא הכל שאלה של "התנהגות הציבור".  

ישנן דרכים שונות לבדוק 

חוק ועדות חקירה, תשכ"ט-1968 קובע את ההסדרים הנדרשים להקמתה ולעבודתה של ועדת חקירה ממלכתית. מכוחו הוקמו לאורך השנים שורה של ועדות, חלקן לסוגיות שהשפעתן על מדינת ישראל היתה קטנה בהרבה מזו של הקורונה. נכון לבחון שני מהלכים משלימים זה לזה:

  • תחקיר אופרטיבי ומיידי, בטווח של ימים, אשר יסייע בהגדרת קווים מנחים, בין דרך הקמת ועדת מומחים בלתי תלוייה מכוח החלטת ממשלה, ובין דרך מינוי של ועדה שכזו על ידי שר הבריאות. חשוב שחברי הוועדה יהיו כולם מומחים מתחומים שונים, שלא לקחו חלק בתהליכי קבלת ההחלטות בחודשים האחרונים. חשוב גם להבטיח ייצוג הולם לקבוצות שונות בועדה, דבר שלא נעשה בעבר. 
  • חקירה ממלכתית, ייסודית ומלאה של תהליכי קבלת ההחלטות, דרך הקמת ועדת חקירה מכוח החוק (על ידי הממשלה או הוועדה לביקורת המדינה). מבקר המדינה יכול וצריך לבצע בדיקה נפרדת, ואם יוציא אותה בדו"ח נפרד (ולא בדו"ח השנתי השוטף), היא עשויה להביא להקמת וועדה שכזו, כמוגדר בסעיף 14(ב) חוק מבקר המדינה, תשי"ח-1958. 

אנו סבורים שיש צורך בשני המהלכים, גם אם המהלך הראשון דחוף יותר. 

ההשלכות - בקנה מידה היסטורי

לא יהא זה מופרז לומר שלמגיפת הקורונה ואופן ניהולה השלכות כבדות משקל, בקנה מידה היסטורי. למידה יסודית של דרך ההתמודדות עימה היא צורך לאומי, על מנת להבין היטב את הגורמים לתוצאותיה בישראל.

מעל לכל, הבנה זו נדרשת לצורך שיפור המערכות הקיימות והתאמתן באופן מיטבי לאתגרים דומים. בין אם "נכשלנו" או "הצלחנו" במאבק בקורונה, נדרשות בדיקה ולמידה כדי להבין איך נעשה זאת טוב יותר בעתיד. 

לעיון נוסף:

הבסיס לחישוב עלות הטיפול בקורונה לאזרח: על פי הנחות הכלכלנית הראשית, ממשלת ישראל עומדת להגדיל את הגירעון התקציבי שלה ל-11.3%-12.5% אחוזי תוצר. בהנחה ובשנת 220 הגרעון הממשלתי היה יורד ל-3% אחוזי תוצר, מדובר בחריגה של 8.3%-9.5% מהתוצר, המשקפת הגדלת גירעון בהיקף של 107-123 מיליארד ש"ח. בישראל 9.2 מליון אזרחים, אשר כל אחד מהם ישלם בממוצע 12,500 ש"ח במיסים או בפגיעה בשירותים הציבוריים לאורך השנים הבאות - כתוצאה מהמגפה.

פרופ' רענן סוליציאנו-קינן

רענן מכהן כראש ביה"ס פדרמן למדיניות ציבורית וחבר המחלקה למדע המדינה באוניברסיטה העברית.

המאמר נכתב בשיתוף:

ד"ר גל אלוןפרופ' רענן סוליציאנו-קינן

רענן מכהן כראש ביה"ס פדרמן למדיניות ציבורית וחבר המחלקה למדע המדינה באוניברסיטה העברית.

גל ייסד את תובנות, שסייעה לשתף כמיליון בני אדם בהחלטות. קודם לכן, הקים את מערך התכנון בממשלה, בעת שירותו במשרד ראש הממשלה.

המאמר נכתב בשיתוף עם:

פרסומים נוספים