הקבינט האזרחי

מנהלים את ה-Transition: תיק הערכות לחילופי שלטון אפשריים במדינת ישראל

בישראל אין הליך מוסדר לכניסת ראש ממשלה חדש. אלה שיקרו לאחר עידן נתניהו, יהיו קשים במיוחד. אנו מפרסמים מספר מסמכים שיסייעו ל"צוות המעבר" של ראש הממשלה הבא: מרשימת תפקידים ועד לתוכנית הכשרה לממשל הנכנס.

ד"ר גל אלון

מצבו של משרד ראש הממשלה לקראת סוף "ימי נתניהו" איננו מזהיר, בלשון המעטה: אין מנכ"ל, אין תהליכי עבודה וגבולות המותר והאסור פרוצים מזה תקופה, כפי שניכר בכתבי האישום השונים. משבר הקורונה שיקף את השלכות המצב. לצוות שייכנס למשרד ראש הממשלה צפויה עבודה רבה.

במדינת ישראל היו עד כה 6 חילופי שלטון (1977, 1992, 1996, 1999, 2001, 2009). בניגוד לארצות הברית למשל, תהליך חילופי השלטון אינו מתוקצב ואינו מעוגן בחוק. המסמכים המובאים כאן הוכנו ב"צוות מעבר" שהוקם בעבר*. אנו מפרסמים אותם כדי לסייע לצוותי המועמדים השונים לראשות הממשלה.

כעומק השיקום - היקף ההערכות

בממשלה (ובחיים) אין הזדמנות שנייה לעשות רושם ראשוני. האופן בו ייכנס ראש הממשלה החדש למשרדו יעצב את הקדנציה כולה. הדבר מחייב התמודדות עם מספר סוגיות: 

מבנה לשכת ראה"מ והמשרד

מבנה משרד ראה"מ עבר שינויים רבים מהשרטוטים הראשוניים של אנשי דוד בן גוריון (1948-1951) ועד לשנים האחרונות. תקני האמון ה"מקצועי" שניתנו ליחידות שונות - לא תמיד נוצלו כהלכה. צוות המעבר יידרש להתאים את המבנה כך שישרת את ראש הממשלה הנכנס. 

משרד ראש הממשלה: ייעוד, מבנה, תהליכים וסוגיות

במצגת "ייעוד, מבנה תהליכים וסוגיות" מובאות הצעות ביחס לשינויים הנדרשים במשרד. כך למשל, נכון לבחון הקמה של "אגף ניהול ממשלתי" אשר ירכז העיסוק בתהליכים רוחביים, דוגמת תכנון ואסטרטגיה, מעקב ובקרה, עתודות כוח אדם ומהלכי רגולציה. במקביל, הגיע העת להפוך את רשות התקשוב וישראל דיגיטלית ליחידה אחת שתשולב בתוך המשרד, כחלק מהניסיון להפוך את הממשלה לאפליקציה.

במסגרת העבודה, גובשה גם הצעה נוספת: במקום עשרות חברות ייעוץ הגובות עשרות מליוני שקלים מהמשרדים, הוצע להקים חברת ייעוץ ממשלתית, לה ישלמו המשרדים ישירות, כפי שקורה עם לשכת הפרסום הממשלתית. הדבר אמור לשים גבולות לשוק שנפרץ יתר על המידה בשנים האחרונות.

תהליכי העבודה המרכזיים

תהליכי עבודה סדורים במשרד ראש הממשלה יכולים היו לחסוך למדינת ישראל חלק לא מבוטל מ"ברדק הקורונה". חשוב להבחין בין תהליכי העבודה בלשכה (ישיבות הממשלה, פגישות עבודה קבועות, ניהול דיונים, ביקורים וסיורים ותהליכים שוטפים) לבין תהליכי העבודה במשרד (העוסק בין היתר בניהול מחלוקות משרדים, בניהול משברים ובהכנה מקצועית של ישיבות הממשלה).

המצגת סוקרת כמה מהתהליכים השוטפים, ומציעה עיגון ללוח הזמנים של ראש הממשלה עצמו:

איתור והכשרת בעלי תפקידים

לצד המבנה והתהליכים, נדרש צוות המעבר של ראש הממשלה הנכנס לאתר אנשים. במשרד ראש הממשלה ישנם כ-70 תקנים אותם יכול ראש הממשלה הנבחר לאייש במהירות יחסית. הערכות נכונה תאפשר למלא את טופסי ניגודי העניינים מבעוד מועד, ולהגיע למצב בו ניתן לרוץ קדימה במהירות יחסית. בקובץ האקסל הפתוח מפורטים כלל התפקידים שאותם יש לאייש, השייכות הארגונית שלהם במשרד ותהליך המינוי שנקבע להם:

רשימת התפקידים המלאה במעגלים של ראש הממשלה

לשכת נתניהו השקיעה מאמצים בחיפוש "חומרים" אודות כל מועמד, כולל התבטאויות ביקורתיות וקרובי משפחה. ניתן לקוות שהממשל הנכנס יציג גישה חדשה, ואולי אף יפתח את תהליך האיתור באופן פומבי, למרות שמדובר במשרות אמון. אנשי מקצוע טובים מאפשרים לנבחרי הציבור להצליח, ולא להיפך. 

לאחר האיתור, חשוב להשקיע זמן ומשאבים בהכשרת הממשל הנכנס. להלן הצעה לתוכנית הכשרה לממשל החדש, אשר משלבת בין היבטי תוכן, סוגיות תהליכיות, כללי עבודה בממשלה ומשמעותה של מנהיגות ציבורית. קריטי להבטיח שהצוות כולו יכיר את עולם עבודת הממשלה (כולל, למשל, חוק חובת המכרזים, חוק שירות המדינה (מינויים) והנחיות היועץ המשפטי לממשלה) - על מנת שיוכל להצליח.

איך מתחילים (ומתי)

צוות המעבר צריך להתחיל לעבוד היום. ברגע בו מתפרסמות תוצאות הבחירות, נכנס הצוות למרוץ נגד הזמן. זו היתה התוכנית שגובשה בעבר ביחס לאופן בו נכון לנהל את התהליך על שלביו השונים:

מה קורה בעולם

במדינות שונות הסדירו את תהליך חילופי השלטון, כך שיתנהל באופן מקצועי ולא פוליטי. כך למשל בקנדה ממונה גורם שאחראי על החילופין, וישנה סדרה של תהליכים שמתבצעים לקראת המעבר. גם באוסטרליה יצרו תהליך של כשלושה חודשים, המשלב את הפקידות. בארצות הברית הליך המעבר כולו מעוגן בחוק, והוא כולל תקציב ייעודי למפלגות וועדה לניהול התהליך. השימועים בקונגרס מחייבים הכנה של מאות מועמדים.

סוגיית החילופים רלוונטית גם לתאגידים עסקיים. ב-HBS הדגישו עד כמה חילופי מנכ"ל אינם "עוד תהליך חפיפה", ונדרשת הערכות מרגע אישור המינוי עד לחודשים אחרי הכניסה לתפקיד. בסיסקו זה לקח 16 חודשים (!). ישנם שישה שלבים עיקריים: תכנון המעבר, תיעוד ובניית תוכנית הכניסה, בניית קשר לדירקטוריון, שיתוף ידע ונורמות ארגוניות, למידת מטרות ובעלי עניין והערכת הצלחה. רוב השלבים רלוונטים גם בממשלה. 

גם ב-McKinsey עסקו בנושא, והגדירה שישה עקרונות לחילופי שלטון מוצלחים, הראשון שבהם הוא התחלת העיסוק בנושא לפני הבחירות. אחריו - הגדרת חזון שאפתני, גיבוש מנגנון אפקטיבי, ביצוע תכנון מבוסס תוצאות, איתור וגידור סיכונים, וכמובן שלב תפיסת השלטון ויישום התוכנית שגובשה: 

עיסוק בנושא קיים גם ברמת השלטון המקומי, אם כי במידה מועטה. האיחוד האירופי הכין מדריך לחילופי שלטון, ואצלנו בישראל פרסם משרד הפנים את המדריך לנבחר.

מדדים לחילופי שלטון

כמו כל דבר, נכון להגדיר מדדי תוצאה גם לחילופי שלטון. ישנן שלוש תוצאות מדידות שהצלחנו לאתר:

לסיכום, בישראל כאמור היו עד היום רק שישה חילופי שלטון. השביעי יגיע, במוקדם או במאוחר. היערכות נכונה אליו יכולה לעזור בבניית לשכת ראש ממשלה מתפקדת, שתעשה טוב לעם ישראל.

אנו צריכים זאת היום, יותר מתמיד.

לעיון נוסף:

US Office of Personnel Management (OPM), 2020 Presidential Transition Guide, 2020. 

Partnership for Public Service, Ready to Govern: Improving the Presidential Transition, 2010

Center for Presidential Transition

Institute for Government, Transitions: preparing for changes of governments, By P. Riddel and C. Haddon, London 2009. 

McKinsey, How to lead a successful government transition, 2018

מעברי שלטון בישראל: השפעות על מבנה הממשל ותפקודו. פרופ' אשר אריאן, פרופ' דוד נחמיאס ודורון נובות. 2000.

* רוב החומרים שהובאו כאן הוכנו בשנת 2019, בסיבוב הבחירות הראשון, עבור מפלגת כחול לבן, אשר לא נדרשה לעשות בהם שימוש. 

נוסח לצפייה

❮   כל הפרסומים
צילום: לשכת העיתונות הממשלתית

מנהלים את ה-Transition: תיק הערכות לחילופי שלטון אפשריים במדינת ישראל

בישראל אין הליך מוסדר לכניסת ראש ממשלה חדש. אלה שיקרו לאחר עידן נתניהו, יהיו קשים במיוחד. אנו מפרסמים מספר מסמכים שיסייעו ל"צוות המעבר" של ראש הממשלה הבא: מרשימת תפקידים ועד לתוכנית הכשרה לממשל הנכנס.

מצבו של משרד ראש הממשלה לקראת סוף "ימי נתניהו" איננו מזהיר, בלשון המעטה: אין מנכ"ל, אין תהליכי עבודה וגבולות המותר והאסור פרוצים מזה תקופה, כפי שניכר בכתבי האישום השונים. משבר הקורונה שיקף את השלכות המצב. לצוות שייכנס למשרד ראש הממשלה צפויה עבודה רבה.

במדינת ישראל היו עד כה 6 חילופי שלטון (1977, 1992, 1996, 1999, 2001, 2009). בניגוד לארצות הברית למשל, תהליך חילופי השלטון אינו מתוקצב ואינו מעוגן בחוק. המסמכים המובאים כאן הוכנו ב"צוות מעבר" שהוקם בעבר*. אנו מפרסמים אותם כדי לסייע לצוותי המועמדים השונים לראשות הממשלה.

כעומק השיקום - היקף ההערכות

בממשלה (ובחיים) אין הזדמנות שנייה לעשות רושם ראשוני. האופן בו ייכנס ראש הממשלה החדש למשרדו יעצב את הקדנציה כולה. הדבר מחייב התמודדות עם מספר סוגיות: 

  • מבנה הלשכה ומבנה המשרד - הגדרות תפקיד ותחומי אחריות של הצוות העובד מול ראש הממשלה במעגל הראשון (ראש הסגל, בעלי התפקידים והיועצים), לצד המערך התומך הרחב (המטה החברתי-כלכלי, המטה המדיני-בטחוני ומטה ההסברה הלאומי). 
  • תהליכי העבודה המרכזיים - הגדרות תהליכי העבודה המרכזיים בלשכה, במשרד ובממשלה (פגישות עבודה קבועות, נהלי זימון דיונים, ישיבות ממשלה וקבינט וכו').
  • הזנקת ממשלת ישראל ה-36 - הגדרת ועדות השרים, עדכון תקנון עבודת הממשלה, הכנת הצעות החלטה ראשונות וקביעת סדרי עבודה (הגשת החלטות, מעקב אחר החלטות). 
  • איתור והכשרת בעלי תפקידים - ובכלל זה הכשרת ראש הממשלה עצמו והצוות המקצועי, הגדרת התפקידים החדשים, החלטה על הנשארים בלשכה, וניהול שיחות אישיות עם העוזבים.
  • נאומים, טקסים ומפגשים - לאחר חילופי השלטון, יש חשיבות גדולה לשאלה היכן ראש הממשלה הנבחר ידבר, עם איזה פורומים ייפגש ואיזה מסרים נכון שיעביר לאיזה קהלים (בממשלה ומחוצה לה).
  • ניהול הנדל"ן - חלוקה וארגון משרד ראש הממשלה עצמו, מסדרון היועצים והאקווריום (לשכת ראש הממשלה עצמה). זהו אחד החלקים הרגישים ביותר, בטח לאנשי צוות עצמו. 
  • כניסה לבית ראש הממשלה - ובכלל זה ניהול עזיבתם של בנימין, שרה ויאיר נתניהו את הבית, תהליך אשר הסתיים בעבר בחקירה פלילית ובהסתבכות משפטית.

מבנה לשכת ראה"מ והמשרד

מבנה משרד ראה"מ עבר שינויים רבים מהשרטוטים הראשוניים של אנשי דוד בן גוריון (1948-1951) ועד לשנים האחרונות. תקני האמון ה"מקצועי" שניתנו ליחידות שונות - לא תמיד נוצלו כהלכה. צוות המעבר יידרש להתאים את המבנה כך שישרת את ראש הממשלה הנכנס. 

משרד ראש הממשלה: ייעוד, מבנה, תהליכים וסוגיות

במצגת "ייעוד, מבנה תהליכים וסוגיות" מובאות הצעות ביחס לשינויים הנדרשים במשרד. כך למשל, נכון לבחון הקמה של "אגף ניהול ממשלתי" אשר ירכז העיסוק בתהליכים רוחביים, דוגמת תכנון ואסטרטגיה, מעקב ובקרה, עתודות כוח אדם ומהלכי רגולציה. במקביל, הגיע העת להפוך את רשות התקשוב וישראל דיגיטלית ליחידה אחת שתשולב בתוך המשרד, כחלק מהניסיון להפוך את הממשלה לאפליקציה.

במסגרת העבודה, גובשה גם הצעה נוספת: במקום עשרות חברות ייעוץ הגובות עשרות מליוני שקלים מהמשרדים, הוצע להקים חברת ייעוץ ממשלתית, לה ישלמו המשרדים ישירות, כפי שקורה עם לשכת הפרסום הממשלתית. הדבר אמור לשים גבולות לשוק שנפרץ יתר על המידה בשנים האחרונות.

תהליכי העבודה המרכזיים

תהליכי עבודה סדורים במשרד ראש הממשלה יכולים היו לחסוך למדינת ישראל חלק לא מבוטל מ"ברדק הקורונה". חשוב להבחין בין תהליכי העבודה בלשכה (ישיבות הממשלה, פגישות עבודה קבועות, ניהול דיונים, ביקורים וסיורים ותהליכים שוטפים) לבין תהליכי העבודה במשרד (העוסק בין היתר בניהול מחלוקות משרדים, בניהול משברים ובהכנה מקצועית של ישיבות הממשלה).

המצגת סוקרת כמה מהתהליכים השוטפים, ומציעה עיגון ללוח הזמנים של ראש הממשלה עצמו:

איתור והכשרת בעלי תפקידים

לצד המבנה והתהליכים, נדרש צוות המעבר של ראש הממשלה הנכנס לאתר אנשים. במשרד ראש הממשלה ישנם כ-70 תקנים אותם יכול ראש הממשלה הנבחר לאייש במהירות יחסית. הערכות נכונה תאפשר למלא את טופסי ניגודי העניינים מבעוד מועד, ולהגיע למצב בו ניתן לרוץ קדימה במהירות יחסית. בקובץ האקסל הפתוח מפורטים כלל התפקידים שאותם יש לאייש, השייכות הארגונית שלהם במשרד ותהליך המינוי שנקבע להם:

רשימת התפקידים המלאה במעגלים של ראש הממשלה

לשכת נתניהו השקיעה מאמצים בחיפוש "חומרים" אודות כל מועמד, כולל התבטאויות ביקורתיות וקרובי משפחה. ניתן לקוות שהממשל הנכנס יציג גישה חדשה, ואולי אף יפתח את תהליך האיתור באופן פומבי, למרות שמדובר במשרות אמון. אנשי מקצוע טובים מאפשרים לנבחרי הציבור להצליח, ולא להיפך. 

לאחר האיתור, חשוב להשקיע זמן ומשאבים בהכשרת הממשל הנכנס. להלן הצעה לתוכנית הכשרה לממשל החדש, אשר משלבת בין היבטי תוכן, סוגיות תהליכיות, כללי עבודה בממשלה ומשמעותה של מנהיגות ציבורית. קריטי להבטיח שהצוות כולו יכיר את עולם עבודת הממשלה (כולל, למשל, חוק חובת המכרזים, חוק שירות המדינה (מינויים) והנחיות היועץ המשפטי לממשלה) - על מנת שיוכל להצליח.

איך מתחילים (ומתי)

צוות המעבר צריך להתחיל לעבוד היום. ברגע בו מתפרסמות תוצאות הבחירות, נכנס הצוות למרוץ נגד הזמן. זו היתה התוכנית שגובשה בעבר ביחס לאופן בו נכון לנהל את התהליך על שלביו השונים:

מה קורה בעולם

במדינות שונות הסדירו את תהליך חילופי השלטון, כך שיתנהל באופן מקצועי ולא פוליטי. כך למשל בקנדה ממונה גורם שאחראי על החילופין, וישנה סדרה של תהליכים שמתבצעים לקראת המעבר. גם באוסטרליה יצרו תהליך של כשלושה חודשים, המשלב את הפקידות. בארצות הברית הליך המעבר כולו מעוגן בחוק, והוא כולל תקציב ייעודי למפלגות וועדה לניהול התהליך. השימועים בקונגרס מחייבים הכנה של מאות מועמדים.

סוגיית החילופים רלוונטית גם לתאגידים עסקיים. ב-HBS הדגישו עד כמה חילופי מנכ"ל אינם "עוד תהליך חפיפה", ונדרשת הערכות מרגע אישור המינוי עד לחודשים אחרי הכניסה לתפקיד. בסיסקו זה לקח 16 חודשים (!). ישנם שישה שלבים עיקריים: תכנון המעבר, תיעוד ובניית תוכנית הכניסה, בניית קשר לדירקטוריון, שיתוף ידע ונורמות ארגוניות, למידת מטרות ובעלי עניין והערכת הצלחה. רוב השלבים רלוונטים גם בממשלה. 

גם ב-McKinsey עסקו בנושא, והגדירה שישה עקרונות לחילופי שלטון מוצלחים, הראשון שבהם הוא התחלת העיסוק בנושא לפני הבחירות. אחריו - הגדרת חזון שאפתני, גיבוש מנגנון אפקטיבי, ביצוע תכנון מבוסס תוצאות, איתור וגידור סיכונים, וכמובן שלב תפיסת השלטון ויישום התוכנית שגובשה: 

עיסוק בנושא קיים גם ברמת השלטון המקומי, אם כי במידה מועטה. האיחוד האירופי הכין מדריך לחילופי שלטון, ואצלנו בישראל פרסם משרד הפנים את המדריך לנבחר.

מדדים לחילופי שלטון

כמו כל דבר, נכון להגדיר מדדי תוצאה גם לחילופי שלטון. ישנן שלוש תוצאות מדידות שהצלחנו לאתר:

  • אפס תקלות - ניתן להגיע למציאות בה המערכות כולן מתפקדות מהרגע הראשון, ללא תקלות ובלת"מים. אין הזדמנות שנייה לעשות רושם ראשוני.
  • מינימום זמן תחלופה - חילופי שלטון עלולים להשאיר משרות קריטיות לא מאויישות. איוש התפקידים בזמן אפס ימנע תחושה של "אין אחראי". 
  • מקסימום רתימה - תהליך נכון יסייע להבטיח שעובדי משרד ראה"מ, עובדי הממשלה והציבור מרגישים שיש להם חלק בהיסטוריה בהתהוות. 

לסיכום, בישראל כאמור היו עד היום רק שישה חילופי שלטון. השביעי יגיע, במוקדם או במאוחר. היערכות נכונה אליו יכולה לעזור בבניית לשכת ראש ממשלה מתפקדת, שתעשה טוב לעם ישראל.

אנו צריכים זאת היום, יותר מתמיד.

עדכוני השפעה:

No items found.

אזכורים בתקשורת:

לעיון נוסף:

US Office of Personnel Management (OPM), 2020 Presidential Transition Guide, 2020. 

Partnership for Public Service, Ready to Govern: Improving the Presidential Transition, 2010

Center for Presidential Transition

Institute for Government, Transitions: preparing for changes of governments, By P. Riddel and C. Haddon, London 2009. 

McKinsey, How to lead a successful government transition, 2018

מעברי שלטון בישראל: השפעות על מבנה הממשל ותפקודו. פרופ' אשר אריאן, פרופ' דוד נחמיאס ודורון נובות. 2000.

* רוב החומרים שהובאו כאן הוכנו בשנת 2019, בסיבוב הבחירות הראשון, עבור מפלגת כחול לבן, אשר לא נדרשה לעשות בהם שימוש. 

ד"ר גל אלון

גל ייסד את תובנות, שסייעה לשתף כמיליון בני אדם בהחלטות. קודם לכן, הקים את מערך התכנון בממשלה, בעת שירותו במשרד ראש הממשלה.

המאמר נכתב בשיתוף:

ד"ר גל אלון

גל ייסד את תובנות, שסייעה לשתף כמיליון בני אדם בהחלטות. קודם לכן, הקים את מערך התכנון בממשלה, בעת שירותו במשרד ראש הממשלה.

המאמר נכתב בשיתוף עם:

פרסומים נוספים