הקבינט האזרחי

המנכ"לים נחשפים: ל-1 מתוך 3 מנכ"לים בממשלה אין ניסיון תעסוקתי בתחומי המשרד

שרי הממשלה ממנים מנכ"לים - אך למחציתם (51%) אין השכלה רלוונטית למשרד ולשליש (37%) אין ניסיון תעסוקתי בתחום. בסיכום של עשרים שנים, מנכ"לי משרדי הבריאות והאוצר היו מקצועיים יותר מאחרים.

ד"ר ענבל הקמן

בחודשים האחרונים בחנו חברי הקבינט האזרחי את הרקע המקצועי וההשכלתי של 179 מנכ"לי משרדי הממשלה שכיהנו בישראל משנת 2000, ב-29 משרדי ממשלה שונים. ביקשנו למצוא מגמות כלליות ביחס להשכלה ולניסיון המקצועי איתו מגיעים המנכ"לים לתפקידם - מתוך הבנה שהם "חוד החנית".

מה מצאנו? פער בין הרקע והניסיון איתו מגיעים המנכ"לים - לבין הדברים שהממשלה עצמה הגדירה בהחלטותיה ובועדות המינויים שהקימה. יש למנכ"לים תארים אקדמאיים למכביר, ול-90% מהם יש גם ניסיון ניהולי כלשהו. אך ב-51% מהמקרים אין לתארים קשר לתפקיד המקצועי וב-37% הניסיון התעסוקתי שצברו אינו רלוונטי לתחום אותו הם נדרשים לנהל.  

מי קובע מה צריך

מינוי מנכ"לים למשרדים ממשלתיים בישראל מוסדר בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959. החוק שואף למינויים ממלכתיים, על פי אמות מידה של כישורים והתאמה לתפקיד, אך מעניק פטור ממכרז לתפקיד מנכ"לי משרדים, בשל הצורך ביחסי אמון בין המנכ"ל לבין השר. על מנת להבטיח רמה מקצועית והתאמה לתפקיד, פועלת בישראל ועדת מינויים. 

בהחלטת ממשלה מס' 86 (מיום 10 במאי 2009), הגדירה הממשלה אמות המידה למנכ"לים, ביניהם תואר אקדמי ממוסד מוכר, ניסיון מקצועי בתפקידי ניהול בכירים וניסיון מקצועי בתחומי העיסוק של המשרד עצמו. זמן קצר לאחר חילופי השלטון וכניסתה של ממשלת נתניהו, הגיע הנושא לבג"צ, אשר פסל מינוי שאישרה הממשלה (בג"ץ 5657/09). לאחר מכן, שינתה הממשלה את הכללים, והנמיכה את הרף הנדרש למינוי. 

חשוב לומר: מאחר והממשלה אינה בוחנת את התוצאות שהביאו המנכ"לים - איננו יודעים לומר האם ניסיון כלשהו בתחום המקצועי מגדיל את הסיכוי למנכ"ל מוצלח או מקטין אותו. ברור גם שיש מקרים יוצאי דופן. ועדיין, סקירת קורות החיים של מנכ"לים בעבר ובהווה (שאינם זמינים בקלות לכל אזרח), מעידה על שחיקה של נורמות מקצועיות במינוי מנכ"לים. יותר מינויים פוליטיים, ופחות מינויים עם רקע רלוונטי.  

אף כי מאחורי הבעיות הניהוליות בממשלה יש פנים, בחרנו בפרסום זה שלא להביא את הנתונים המלאים שאספנו ביחס לרמת השכלתם ונסיונם של המנכ"לים. איננו רוצים שהדיון יהפוך לאישי. אנו כן רוצים ששאלת הרקע המקצועי וההשכלתי הרלוונטי תעלה לדיון במינויים שייעשו בעתיד. 

מה חיפשנו, מה מצאנו

הצוות המקצועי שלנו מיפה בטבלה אחת 179 מנכ"לים שניהלו משרדי ממשלה בעשרים השנים האחרונות. חלק מהפרטים אודותיהם היו חסרים, וייתכן ש"פספסנו" כמה מנכ"לים ותיקים או צעירים במיוחד. אך ביחס לכל מנכ"ל, שאלנו ארבע שאלות: האם יש לו ניסיון תעסוקתי בתחומי המשרד, האם יש לו השכלה הרלוונטית לעבודתו במשרד, האם יש לו ניסיון תעסוקתי ניהולי ומהי רמת השכלתו הכללית.  

כך נראה מאגר הנתונים שבנינו 

כמה מסקנות העולות מניתוח הנתונים:

השורות התחתונות

הנתונים שלפניכם מציגים דירוגים על פני ארבעה פרמטרים (השכלה רלוונטית, רמת השכלה, ניסיון תעסוקתי רלוונטי וניסיון ניהולי) בחלוקה למשרדים. חשוב להבחין בין משרדים קטנים עם מעט מנכ"לים לאורך השנים (למשל המשרד למודיעין שבו כיהנו 2 מנכ"לים בלבד), לבין משרדים גדולים יותר אשר ידעו מספר רב יחסית של מנכ"לים (חוץ - 11, חינוך - 10, הגנת הסביבה - 9, אוצר, ביטחון, ביטחון פנים, משפטים ותחבורה - 8 וכו'). 

מבחינת המפלגות שמינו 5 מנכ"לים ויותר, כחול לבן מינתה את המנכ"לים עם ההשכלה הרלוונטית ביותר לתחום, והניסיון המקצועי הרלוונטי ביותר לתחום. הליכוד, בסיכום 20 שנה, מינה את מספר המנכ"לים הגבוה ביותר (77), אשר השכלתם ונסיונם היו רלוונטים משמעותית יותר מאשר המנכ"לים שמינו מפלגות אחרות, דוגמת ישראל ביתנו, ש"ס והבית היהודי הנמצאות בתחתית הרשימה.

מה קורה בעולם?

ישראל איננה המדינה היחידה שמתמודדת עם אתגר המינויים. מדינות דמוקרטיות רבות ברחבי העולם, מנסות לתת מענה למתח המובנה בין מקצועיות ונייטרליות של משרתי הציבור, לבין הצורך להבטיח את קידום המדיניות והעמדות של נבחרי הציבור. 

בבריטניה, למשל, מינויים מתבצעים על פי אמנת הרפורמה החוקתית והממשלית מ-2010, שמעגנת את מעמדה של ועדת המינויים, מתארת את סמכויותיו של השר לשירות ציבורי ומעמידה את תנאי הסף ש"חייבים להתבסס על הגינות ותחרות פתוחה". בנוסף, סעיף 10 באמנה, מגדיר במפורש כיצד יש לנהוג במקרה של מינוי אנשים שלא צמחו מהמגזר הציבורי. בקנדה, האמנה למינויים בשירות הציבורי מציינת במפורש כי המינוי אינו יכול להיות נגוע בשיקולים פוליטיים. ושהמינוי יאושר רק לאחר שהוועדה משוכנעת כי בכישורי המועמד. 

השורה התחתונה: הגיע הזמן לשינוי

מנכ"לי משרדי ממשלה הם הדרג המקצועי הבכיר במשרדים השונים, הם שאמונים לסייע לדרג הנבחר לקבל את ההחלטות הטובות ביותר, לשמש איזונים ובלמים, וליישם את ההחלטות שהתקבלו בסופו של דבר. 

מידת התאמתם, כשרונם, יכולותיהם והרקע ממנו הגיעו - קובעת במידה רבה את האפקטיביות של המשרד- ובהתאם של ניהול הכסף והשירותים שאותם אנו מקבלים. כפי שציינו השופטים בבג"צ ג'רבי "האחריות, כובד המשקל של המשרה, והתלות הציבורית בממלאי התפקידים הם כה גדולים, עד כי קיומם של שולי ספק בדבר התאמה לתפקיד דינם להכריע את דבר המועמדות לשלילה". 

השופט ברנדייס כתב פעם כי "אור השמש הוא חומר החיטוי הטוב ביותר". מרבית קורות החיים של המועמדים (ואף הנבחרים!) לכהן כמנכ"לים של משרדי ממשלה - אינם חשופים לציבור. גם לא בדיעבד. לא רק שהתהליך נסתר מעיני הציבור, אין גם לציבור יכולת לבקר או לבחון אותו בדיעבד. 

חשיפת המועמדים, עד כדי שימוע ציבורי כפי שקורה במדינות מפותחות אחרות, עשויה להביא לשינוי ולצמצם את המינויים הפחות ראויים. השנה האחרונה הראתה עד כמה בנפשנו הדבר.

לעיון נוסף:

נוסח לצפייה

❮   כל הפרסומים
כנס מנכ"לי משרדי הממשלה לשנת 2006. צילום: לע"מ

המנכ"לים נחשפים: ל-1 מתוך 3 מנכ"לים בממשלה אין ניסיון תעסוקתי בתחומי המשרד

שרי הממשלה ממנים מנכ"לים - אך למחציתם (51%) אין השכלה רלוונטית למשרד ולשליש (37%) אין ניסיון תעסוקתי בתחום. בסיכום של עשרים שנים, מנכ"לי משרדי הבריאות והאוצר היו מקצועיים יותר מאחרים.

בחודשים האחרונים בחנו חברי הקבינט האזרחי את הרקע המקצועי וההשכלתי של 179 מנכ"לי משרדי הממשלה שכיהנו בישראל משנת 2000, ב-29 משרדי ממשלה שונים. ביקשנו למצוא מגמות כלליות ביחס להשכלה ולניסיון המקצועי איתו מגיעים המנכ"לים לתפקידם - מתוך הבנה שהם "חוד החנית".

מה מצאנו? פער בין הרקע והניסיון איתו מגיעים המנכ"לים - לבין הדברים שהממשלה עצמה הגדירה בהחלטותיה ובועדות המינויים שהקימה. יש למנכ"לים תארים אקדמאיים למכביר, ול-90% מהם יש גם ניסיון ניהולי כלשהו. אך ב-51% מהמקרים אין לתארים קשר לתפקיד המקצועי וב-37% הניסיון התעסוקתי שצברו אינו רלוונטי לתחום אותו הם נדרשים לנהל.  

מי קובע מה צריך

מינוי מנכ"לים למשרדים ממשלתיים בישראל מוסדר בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959. החוק שואף למינויים ממלכתיים, על פי אמות מידה של כישורים והתאמה לתפקיד, אך מעניק פטור ממכרז לתפקיד מנכ"לי משרדים, בשל הצורך ביחסי אמון בין המנכ"ל לבין השר. על מנת להבטיח רמה מקצועית והתאמה לתפקיד, פועלת בישראל ועדת מינויים. 

בהחלטת ממשלה מס' 86 (מיום 10 במאי 2009), הגדירה הממשלה אמות המידה למנכ"לים, ביניהם תואר אקדמי ממוסד מוכר, ניסיון מקצועי בתפקידי ניהול בכירים וניסיון מקצועי בתחומי העיסוק של המשרד עצמו. זמן קצר לאחר חילופי השלטון וכניסתה של ממשלת נתניהו, הגיע הנושא לבג"צ, אשר פסל מינוי שאישרה הממשלה (בג"ץ 5657/09). לאחר מכן, שינתה הממשלה את הכללים, והנמיכה את הרף הנדרש למינוי. 

חשוב לומר: מאחר והממשלה אינה בוחנת את התוצאות שהביאו המנכ"לים - איננו יודעים לומר האם ניסיון כלשהו בתחום המקצועי מגדיל את הסיכוי למנכ"ל מוצלח או מקטין אותו. ברור גם שיש מקרים יוצאי דופן. ועדיין, סקירת קורות החיים של מנכ"לים בעבר ובהווה (שאינם זמינים בקלות לכל אזרח), מעידה על שחיקה של נורמות מקצועיות במינוי מנכ"לים. יותר מינויים פוליטיים, ופחות מינויים עם רקע רלוונטי.  

אף כי מאחורי הבעיות הניהוליות בממשלה יש פנים, בחרנו בפרסום זה שלא להביא את הנתונים המלאים שאספנו ביחס לרמת השכלתם ונסיונם של המנכ"לים. איננו רוצים שהדיון יהפוך לאישי. אנו כן רוצים ששאלת הרקע המקצועי וההשכלתי הרלוונטי תעלה לדיון במינויים שייעשו בעתיד. 

מה חיפשנו, מה מצאנו

הצוות המקצועי שלנו מיפה בטבלה אחת 179 מנכ"לים שניהלו משרדי ממשלה בעשרים השנים האחרונות. חלק מהפרטים אודותיהם היו חסרים, וייתכן ש"פספסנו" כמה מנכ"לים ותיקים או צעירים במיוחד. אך ביחס לכל מנכ"ל, שאלנו ארבע שאלות: האם יש לו ניסיון תעסוקתי בתחומי המשרד, האם יש לו השכלה הרלוונטית לעבודתו במשרד, האם יש לו ניסיון תעסוקתי ניהולי ומהי רמת השכלתו הכללית.  

כך נראה מאגר הנתונים שבנינו 

כמה מסקנות העולות מניתוח הנתונים:

  • מרבית המנכ"לים מגיעים עם ניסיון תעסוקתי ניהולי (90% בממוצע) ורמת השכלה גבוהה (71% בממוצע), אשר מאפשרים להם "לחצות" את תנאי הסף. זאת, על חשבון ניסיון תעסוקתי הקשור לתחום פעילות המשרד (63%) או השכלה הקשורה למשרד (49%). 
  • במשרדים הגדולים - דוגמת בריאות, אוצר, חוץ, פנים, ביטחון, חינוך ומשפטים - גם אם המנכ"לים נחשבים מקורבים לשר, הם עומדים בתנאי סף של ניסיון מקצועי והשכלה. ישנם חריגים, דוגמת משרדי התחבורה והרווחה (בשניהם רק ל-40% מהמנכ"לים היה ניסיון רלוונטי בתחום). 
  • המשרדים הקטנים - בעייתיים יותר. במשרדים דוגמת המשרד לפיתוח הפריפריה, משרד העלייה והקליטה, משרד התיירות, משרד התקשורת והמשרד לשוויון חברתי, נראה כי ניסיון הוא עניין של רצון טוב של השר הממנה. 

השורות התחתונות

הנתונים שלפניכם מציגים דירוגים על פני ארבעה פרמטרים (השכלה רלוונטית, רמת השכלה, ניסיון תעסוקתי רלוונטי וניסיון ניהולי) בחלוקה למשרדים. חשוב להבחין בין משרדים קטנים עם מעט מנכ"לים לאורך השנים (למשל המשרד למודיעין שבו כיהנו 2 מנכ"לים בלבד), לבין משרדים גדולים יותר אשר ידעו מספר רב יחסית של מנכ"לים (חוץ - 11, חינוך - 10, הגנת הסביבה - 9, אוצר, ביטחון, ביטחון פנים, משפטים ותחבורה - 8 וכו'). 

מבחינת המפלגות שמינו 5 מנכ"לים ויותר, כחול לבן מינתה את המנכ"לים עם ההשכלה הרלוונטית ביותר לתחום, והניסיון המקצועי הרלוונטי ביותר לתחום. הליכוד, בסיכום 20 שנה, מינה את מספר המנכ"לים הגבוה ביותר (77), אשר השכלתם ונסיונם היו רלוונטים משמעותית יותר מאשר המנכ"לים שמינו מפלגות אחרות, דוגמת ישראל ביתנו, ש"ס והבית היהודי הנמצאות בתחתית הרשימה.

מה קורה בעולם?

ישראל איננה המדינה היחידה שמתמודדת עם אתגר המינויים. מדינות דמוקרטיות רבות ברחבי העולם, מנסות לתת מענה למתח המובנה בין מקצועיות ונייטרליות של משרתי הציבור, לבין הצורך להבטיח את קידום המדיניות והעמדות של נבחרי הציבור. 

בבריטניה, למשל, מינויים מתבצעים על פי אמנת הרפורמה החוקתית והממשלית מ-2010, שמעגנת את מעמדה של ועדת המינויים, מתארת את סמכויותיו של השר לשירות ציבורי ומעמידה את תנאי הסף ש"חייבים להתבסס על הגינות ותחרות פתוחה". בנוסף, סעיף 10 באמנה, מגדיר במפורש כיצד יש לנהוג במקרה של מינוי אנשים שלא צמחו מהמגזר הציבורי. בקנדה, האמנה למינויים בשירות הציבורי מציינת במפורש כי המינוי אינו יכול להיות נגוע בשיקולים פוליטיים. ושהמינוי יאושר רק לאחר שהוועדה משוכנעת כי בכישורי המועמד. 

השורה התחתונה: הגיע הזמן לשינוי

מנכ"לי משרדי ממשלה הם הדרג המקצועי הבכיר במשרדים השונים, הם שאמונים לסייע לדרג הנבחר לקבל את ההחלטות הטובות ביותר, לשמש איזונים ובלמים, וליישם את ההחלטות שהתקבלו בסופו של דבר. 

מידת התאמתם, כשרונם, יכולותיהם והרקע ממנו הגיעו - קובעת במידה רבה את האפקטיביות של המשרד- ובהתאם של ניהול הכסף והשירותים שאותם אנו מקבלים. כפי שציינו השופטים בבג"צ ג'רבי "האחריות, כובד המשקל של המשרה, והתלות הציבורית בממלאי התפקידים הם כה גדולים, עד כי קיומם של שולי ספק בדבר התאמה לתפקיד דינם להכריע את דבר המועמדות לשלילה". 

השופט ברנדייס כתב פעם כי "אור השמש הוא חומר החיטוי הטוב ביותר". מרבית קורות החיים של המועמדים (ואף הנבחרים!) לכהן כמנכ"לים של משרדי ממשלה - אינם חשופים לציבור. גם לא בדיעבד. לא רק שהתהליך נסתר מעיני הציבור, אין גם לציבור יכולת לבקר או לבחון אותו בדיעבד. 

חשיפת המועמדים, עד כדי שימוע ציבורי כפי שקורה במדינות מפותחות אחרות, עשויה להביא לשינוי ולצמצם את המינויים הפחות ראויים. השנה האחרונה הראתה עד כמה בנפשנו הדבר.

עדכוני השפעה:

No items found.

אזכורים בתקשורת:

לעיון נוסף:

ד"ר ענבל הקמן

ענבל היא בוגרת בית הספר למדיניות ציבורית וממשל באוניברסיטה העברית בירושלים. עבודת הדוקטורט שלה עסקה בניתוח תהליכי קבלת החלטות של מדינאים ישראלים.

המאמר נכתב בשיתוף:

ד"ר ענבל הקמן

ענבל היא בוגרת בית הספר למדיניות ציבורית וממשל באוניברסיטה העברית בירושלים. עבודת הדוקטורט שלה עסקה בניתוח תהליכי קבלת החלטות של מדינאים ישראלים.

המאמר נכתב בשיתוף עם:

פרסומים נוספים