הקבינט האזרחי

סיכום ימי הממשלה ה-35: מעט שינויים, הרבה מינויים - ומשרד חליפי אחד

סקירת 207 ההחלטות שעלו לדיון ב-30 ישיבות ממשלה שפורסמו, מגלה על מה השקענו כסף: כרבע מההחלטות עסקו במינויים, לרובן לא היתה משמעות תקציבית ועל כל החלטה אחת של גנץ - היו 7 החלטות של נתניהו (74:10).

בן רביד

ממשלת ישראל ה-35 היא "ממשלת החילופים" הראשונה בתולדות המדינה. אך סיכום החלטות הממשלה שעלו לדיון בפורום הממשלה הרחב (ופורסמו לציבור) משקף עד כמה השותפות הייתה חד צדדית: ראש הממשלה נתניהו שלט בממשלה כמעט לחלוטין, כאשר משרדו מגיש 1 מכל 3 החלטות שהובאו לדיון, פי 7 יותר מאשר משרד ראש הממשלה החליפי. 

מניתוח הדיונים בפורום הממשלה הרחב (שאינו כולל, למשל, את הקבינט הביטחוני או קבינט הקורונה), עולה שהממשלה ה-35 הובילה מעט רפורמות מבניות או שינויים משמעותיים. במקום הרפורמות, 1 מכל 4 החלטות שהובאו לפורום עסקה במינויים (של מנכ"לי משרדים חדשים ומנהלי יחידות). רק ל-58 החלטות היתה משמעות תקציבית כלשהי.

מה בדקנו

ממשלת ישראל מקבלת מדי שבוע עשרות החלטות - חלק מהן במסגרת ועדות שרים, חלק כלל לא עולות לדיון, וחלק עולות לדיון בפורום הממשלה הרחב. ההחלטות הסופיות מפורסמות באתר מזכירות הממשלה, אך את המידע המפורט והמשמעויות המלאות ניתן למצוא רק בהצעות ההחלטה המופצות לשרים לפני הישיבה. בהן התמקדנו.

בחודש האחרון צוות הקבינט האזרחי, בהובלת עידו פילץ, מעוז מילנר ומשה אמיליו לביא, סרק את הצעות ההחלטה הללו וניתח אותן במאגר מידע מרכזי. למצער, 13 שנים לאחר שמזכירות הממשלה החלה לסרוק את הצעות ההחלטה, היא מפרסמת רק חלק מהן. בדקנו 207 ההחלטות שהועלו ב-30 ישיבות שפורסמו (11 ישיבות לא הועלו לאתר, וישיבה אחת עלתה ללא סדר יום...). ריכזנו וניתחנו את המידע בגליון נתונים מרכזי. 

לכל החלטה הצמדנו מספר פרמטרים: 

  1. מי קיבל: ניסינו לראשונה להבין לאיזה קבוצות בחברה הישראלית הופנו כספי המיסים שגבתה הממשלה, על מנת להבין כיצד השפיעה על חלוקת המשאבים הלאומית. 
  2. מה הוחלט: על בסיס הסיווגים של החלטות הממשלה, ניסינו להבין מה סוג ההחלטה שקיבלה הממשלה (מינויים? הצהרות? מדיניות?), ובאיזה תחום היא עסקה. 
  3. מי הוביל: על בסיס השר.ה שהגישו את ההחלטה (בין כראשונים ובין כחלק מכמה שרים), ניסינו להבין מי היו השרים המשפיעים ביותר על החלטות הממשלה. 
  4. מה ההשפעה: על בסיס ניתוח פרטני, ניסינו להבין האם יש השלכות תקציביות או רגולטוריות להחלטה, או שמא מדובר בהחלטה על הנעת תהליכים או ועדות שאולי תהיה לה השפעה בעתיד. 

כך ריכזנו את המידע באופן ניסיוני, תוך שאנו מגבשים מסקנות לבחינת אופן עבודת הממשלה בעתיד. 

מה מצאנו

זוהי כנראה אחת הפעמים הראשונות שגוף חוץ-ממשלתי מנתח באופן כמותני את עבודת הממשלה. בעוד המרכז להעצמת האזרח בוחן את מידת יישומן של החלטות פרטניות, נראה שאין גוף אשר מנסה לייצר מבט מתמשך, ממעוף הציבור, על הנעשה בדיוני הממשלה. סביר ששיטת הניתוח שעל בסיסה סיווגנו החלטות תעודכן בהמשך, על בסיס הדברים שלמדנו. ואולם, נראה כי יש בסיס כמותי חזק למגמות שמצאנו.

1: מי הוביל?

הנתון העוצמתי ביותר עוסק במידת הדומיננטיות של ראש הממשלה בהחלטות הממשלה ה-35. בבחינת שמותיהם של מגישי ההחלטות, עולה שמשרד ראש הממשלה מעורב או אחראי לשליש מההחלטות (74 החלטות), ומשרד האוצר (גם הוא בשליטת הליכוד) לחמישית מההחלטות (43 החלטות). המשמעות: לשרי הממשלה האחרים היתה השפעה נמוכה על הנעשה בישיבות הממשלה.

המספרים משמעותיים. "ראש הממשלה החליפי" גנץ הוביל 4 החלטות בלבד והצטרף ל-6 החלטות נוספות (לעומת 40 החלטות של ראש הממשלה נתניהו, ו-30 אליהן הצטרף). הפער קיים גם בהסתכלות מפלגתית: בעוד שרי הליכוד בממשלה העלו 161 הצעות, שרי כחול לבן העלה 67 הצעות בלבד. אם נבחן את הגושים, היחס עומד על 188:81 (חלק מההצעות הוגשו במשותף, ולכן החיבור גבוה מסך ההחלטות). 

2: מה הוחלט?

במה עסקה הממשלה? בעוד ועדות השרים בנושאי קורונה עסקו וודאי במגפה (אך הצעות ההחלטה שהובאו לוועדות לא פורסמו לצערנו) - הרי שפורום הממשלה הרחב השקיע חלק גדול מזמנו במינויים ובהתאמות של משרדי הממשלה. מהבדיקה נמצאו 46 החלטות על מינויים (ועוד החלטות מינויים נוספות, שסווגו בצורה שגויה). למעשה, 1 מכל 4 החלטות שאושרו בפורום הממשלה הרחב - היתה על מינויים. 

53 החלטות עסקו בנושאי "חברה וכלכלה" (ביניהן גם החלטות על מינויים, החלטות תקציביות על תוכניות סיוע בעקבות הקורונה, וגם החלטות סיוע לרשויות מקומיות ומהלכים תקציביים נוספים). 18 החלטות עסקו בהתנהלות המגזר הציבורי, כולל הקמה וארגון מחדש של משרדים.

3: מה ההשפעה?

המשמעויות התקציביות הן החשובות ביותר - אשר רמת הנתונים עליהן היא הנמוכה ביותר. למעשה, האופן בו מוגשות החלטות הממשלה מונע כמעט לחלוטין את היכולת להבין מי מקבל מה, ומתי.

מניתוח הצעות ההחלטה, הכוללות התייחסות ל"השלכות תקציביות" בהחלטות - עולה שרק ל-58 החלטות מתוך 207 היו משמעויות תקציביות כלשהן, ביניהן 13 החלטות ללא נתוני תקציב כלל. חלק משמעותי מהן היו תוכניות סיוע לרשויות מקומיות בפריפריה (טבריה, נוף הגליל, אשקלון ואילת) או ביהודה ושומרון. מסיווג שלנו, מצאנו עוד כ-36 החלטות עם משמעויות רגולטוריות (הממשלה מדברת גבוהה גבוהה על "הפחתת רגולציה", אך היא בעצמה לא יודעת מתי היא עוסקת בכך...).

המשמעות היא שכמעט מחצית מהחלטות הממשלה עסקו בהנעת תהליכים, בעניינים פורמאליים או בשינויים בתוך המגזר הציבורי, אשר אינם משפיעים מהותית על הציבור. בחיתוך על פי מפלגות, ניתן לראות שיהדות התורה, העבודה, גשר וש"ס הגישו יותר הצעות בנושא חברה וכלכלה, בעוד אצל "כחול לבן" למשל - מספר ההחלטות בנושא מינויים היה גבוה ממספר ההחלטות החברתיות-כלכליות...

העדר הנתונים - בעיה עמוקה

קשה להפריז ברמת ה"אין נתונים" של עבודת הממשלה. בעוד משרדי הממשלה עברו בשנים האחרונות שינוי משמעותי בכל הקשור להצגת תוכניות העבודה שלהם, כולל פרסום נתוני המעקב והבקרה אחר השינויים שהצליחו (או לא הצליחו) להוביל, הרי שפורום הממשלה נשאר הרחק מאחור. בחלק גדול מהחלטות הממשלה אין נתונים תקציביים, אין נתונים על רגולציה, אין עקביות בסיווג ההחלטות וחלק כלל לא מפורסמות. 

יש לברדק משמעות. מצאנו לא מעט החלטות בהן נקבע שהתקציב "ייקבע באופן פנימי" או "ייצא מהוצאות המשרד", כאשר רק במועד מאוחר יותר מתבהרת המשמעות האמיתית של ההחלטה. לעגן הוצאות באופן רטרואקטיבית, ללא מקור להוצאות, ולעתים רבות גם ללא תוכנית ברורה עם מדדי תוצאה - זוהי חובבנות. למה לא לקבל החלטה, לאשר לה תקציב ולהביא אותה לכנסת, בצורה מסודרת?

ועדיין, מדי שבוע, בישיבות הממשלה, עולות לדיון סוגיות אשר נוגעות לחיים של כולנו. שם עוברים כספים, שם מונעים תהליכים, שם המפלגות מנהלות את כספי המיסים שלנו. בחלק גדול מהמקרים, הכנסת היא "חותמת גומי" להחלטות המתקבלות בקומה השנייה ברחוב קפלן 4. העדר הנתונים מהווה לא רק בעיה עמוקה לציבור הישראלי, אלא קודם כל לממשלה עצמה - אשר אין לה באמת מושג מה עשתה בשנה האחרונה, ועבור מי. 

אנחנו נמשיך לעקוב אחר הנעשה בפורום הממשלה גם בעתיד.


לעיון נוסף:

ראוי לציין שבני גנץ הוביל גם 2 החלטות כשר ביטחון, ותחת כובע זה היה שותף בעוד 5 החלטות ממשלה. בנוסף, הספירה כאן מתייחסת רק להחלטות שעלו בפורום הממשלה המלא, ולא בועדות השרים או בקבינט הקורונה (אף כי ייתכן שמעורבות כחול לבן בהחלטות הללו היתה נמוכה עוד יותר).


נוסח לצפייה

❮   כל הפרסומים
צילום: חיים צח (לע"מ)

סיכום ימי הממשלה ה-35: מעט שינויים, הרבה מינויים - ומשרד חליפי אחד

סקירת 207 ההחלטות שעלו לדיון ב-30 ישיבות ממשלה שפורסמו, מגלה על מה השקענו כסף: כרבע מההחלטות עסקו במינויים, לרובן לא היתה משמעות תקציבית ועל כל החלטה אחת של גנץ - היו 7 החלטות של נתניהו (74:10).

ממשלת ישראל ה-35 היא "ממשלת החילופים" הראשונה בתולדות המדינה. אך סיכום החלטות הממשלה שעלו לדיון בפורום הממשלה הרחב (ופורסמו לציבור) משקף עד כמה השותפות הייתה חד צדדית: ראש הממשלה נתניהו שלט בממשלה כמעט לחלוטין, כאשר משרדו מגיש 1 מכל 3 החלטות שהובאו לדיון, פי 7 יותר מאשר משרד ראש הממשלה החליפי. 

מניתוח הדיונים בפורום הממשלה הרחב (שאינו כולל, למשל, את הקבינט הביטחוני או קבינט הקורונה), עולה שהממשלה ה-35 הובילה מעט רפורמות מבניות או שינויים משמעותיים. במקום הרפורמות, 1 מכל 4 החלטות שהובאו לפורום עסקה במינויים (של מנכ"לי משרדים חדשים ומנהלי יחידות). רק ל-58 החלטות היתה משמעות תקציבית כלשהי.

מה בדקנו

ממשלת ישראל מקבלת מדי שבוע עשרות החלטות - חלק מהן במסגרת ועדות שרים, חלק כלל לא עולות לדיון, וחלק עולות לדיון בפורום הממשלה הרחב. ההחלטות הסופיות מפורסמות באתר מזכירות הממשלה, אך את המידע המפורט והמשמעויות המלאות ניתן למצוא רק בהצעות ההחלטה המופצות לשרים לפני הישיבה. בהן התמקדנו.

בחודש האחרון צוות הקבינט האזרחי, בהובלת עידו פילץ, מעוז מילנר ומשה אמיליו לביא, סרק את הצעות ההחלטה הללו וניתח אותן במאגר מידע מרכזי. למצער, 13 שנים לאחר שמזכירות הממשלה החלה לסרוק את הצעות ההחלטה, היא מפרסמת רק חלק מהן. בדקנו 207 ההחלטות שהועלו ב-30 ישיבות שפורסמו (11 ישיבות לא הועלו לאתר, וישיבה אחת עלתה ללא סדר יום...). ריכזנו וניתחנו את המידע בגליון נתונים מרכזי. 

לכל החלטה הצמדנו מספר פרמטרים: 

  1. מי קיבל: ניסינו לראשונה להבין לאיזה קבוצות בחברה הישראלית הופנו כספי המיסים שגבתה הממשלה, על מנת להבין כיצד השפיעה על חלוקת המשאבים הלאומית. 
  2. מה הוחלט: על בסיס הסיווגים של החלטות הממשלה, ניסינו להבין מה סוג ההחלטה שקיבלה הממשלה (מינויים? הצהרות? מדיניות?), ובאיזה תחום היא עסקה. 
  3. מי הוביל: על בסיס השר.ה שהגישו את ההחלטה (בין כראשונים ובין כחלק מכמה שרים), ניסינו להבין מי היו השרים המשפיעים ביותר על החלטות הממשלה. 
  4. מה ההשפעה: על בסיס ניתוח פרטני, ניסינו להבין האם יש השלכות תקציביות או רגולטוריות להחלטה, או שמא מדובר בהחלטה על הנעת תהליכים או ועדות שאולי תהיה לה השפעה בעתיד. 

כך ריכזנו את המידע באופן ניסיוני, תוך שאנו מגבשים מסקנות לבחינת אופן עבודת הממשלה בעתיד. 

מה מצאנו

זוהי כנראה אחת הפעמים הראשונות שגוף חוץ-ממשלתי מנתח באופן כמותני את עבודת הממשלה. בעוד המרכז להעצמת האזרח בוחן את מידת יישומן של החלטות פרטניות, נראה שאין גוף אשר מנסה לייצר מבט מתמשך, ממעוף הציבור, על הנעשה בדיוני הממשלה. סביר ששיטת הניתוח שעל בסיסה סיווגנו החלטות תעודכן בהמשך, על בסיס הדברים שלמדנו. ואולם, נראה כי יש בסיס כמותי חזק למגמות שמצאנו.

1: מי הוביל?

הנתון העוצמתי ביותר עוסק במידת הדומיננטיות של ראש הממשלה בהחלטות הממשלה ה-35. בבחינת שמותיהם של מגישי ההחלטות, עולה שמשרד ראש הממשלה מעורב או אחראי לשליש מההחלטות (74 החלטות), ומשרד האוצר (גם הוא בשליטת הליכוד) לחמישית מההחלטות (43 החלטות). המשמעות: לשרי הממשלה האחרים היתה השפעה נמוכה על הנעשה בישיבות הממשלה.

המספרים משמעותיים. "ראש הממשלה החליפי" גנץ הוביל 4 החלטות בלבד והצטרף ל-6 החלטות נוספות (לעומת 40 החלטות של ראש הממשלה נתניהו, ו-30 אליהן הצטרף). הפער קיים גם בהסתכלות מפלגתית: בעוד שרי הליכוד בממשלה העלו 161 הצעות, שרי כחול לבן העלה 67 הצעות בלבד. אם נבחן את הגושים, היחס עומד על 188:81 (חלק מההצעות הוגשו במשותף, ולכן החיבור גבוה מסך ההחלטות). 

2: מה הוחלט?

במה עסקה הממשלה? בעוד ועדות השרים בנושאי קורונה עסקו וודאי במגפה (אך הצעות ההחלטה שהובאו לוועדות לא פורסמו לצערנו) - הרי שפורום הממשלה הרחב השקיע חלק גדול מזמנו במינויים ובהתאמות של משרדי הממשלה. מהבדיקה נמצאו 46 החלטות על מינויים (ועוד החלטות מינויים נוספות, שסווגו בצורה שגויה). למעשה, 1 מכל 4 החלטות שאושרו בפורום הממשלה הרחב - היתה על מינויים. 

53 החלטות עסקו בנושאי "חברה וכלכלה" (ביניהן גם החלטות על מינויים, החלטות תקציביות על תוכניות סיוע בעקבות הקורונה, וגם החלטות סיוע לרשויות מקומיות ומהלכים תקציביים נוספים). 18 החלטות עסקו בהתנהלות המגזר הציבורי, כולל הקמה וארגון מחדש של משרדים.

3: מה ההשפעה?

המשמעויות התקציביות הן החשובות ביותר - אשר רמת הנתונים עליהן היא הנמוכה ביותר. למעשה, האופן בו מוגשות החלטות הממשלה מונע כמעט לחלוטין את היכולת להבין מי מקבל מה, ומתי.

מניתוח הצעות ההחלטה, הכוללות התייחסות ל"השלכות תקציביות" בהחלטות - עולה שרק ל-58 החלטות מתוך 207 היו משמעויות תקציביות כלשהן, ביניהן 13 החלטות ללא נתוני תקציב כלל. חלק משמעותי מהן היו תוכניות סיוע לרשויות מקומיות בפריפריה (טבריה, נוף הגליל, אשקלון ואילת) או ביהודה ושומרון. מסיווג שלנו, מצאנו עוד כ-36 החלטות עם משמעויות רגולטוריות (הממשלה מדברת גבוהה גבוהה על "הפחתת רגולציה", אך היא בעצמה לא יודעת מתי היא עוסקת בכך...).

המשמעות היא שכמעט מחצית מהחלטות הממשלה עסקו בהנעת תהליכים, בעניינים פורמאליים או בשינויים בתוך המגזר הציבורי, אשר אינם משפיעים מהותית על הציבור. בחיתוך על פי מפלגות, ניתן לראות שיהדות התורה, העבודה, גשר וש"ס הגישו יותר הצעות בנושא חברה וכלכלה, בעוד אצל "כחול לבן" למשל - מספר ההחלטות בנושא מינויים היה גבוה ממספר ההחלטות החברתיות-כלכליות...

העדר הנתונים - בעיה עמוקה

קשה להפריז ברמת ה"אין נתונים" של עבודת הממשלה. בעוד משרדי הממשלה עברו בשנים האחרונות שינוי משמעותי בכל הקשור להצגת תוכניות העבודה שלהם, כולל פרסום נתוני המעקב והבקרה אחר השינויים שהצליחו (או לא הצליחו) להוביל, הרי שפורום הממשלה נשאר הרחק מאחור. בחלק גדול מהחלטות הממשלה אין נתונים תקציביים, אין נתונים על רגולציה, אין עקביות בסיווג ההחלטות וחלק כלל לא מפורסמות. 

יש לברדק משמעות. מצאנו לא מעט החלטות בהן נקבע שהתקציב "ייקבע באופן פנימי" או "ייצא מהוצאות המשרד", כאשר רק במועד מאוחר יותר מתבהרת המשמעות האמיתית של ההחלטה. לעגן הוצאות באופן רטרואקטיבית, ללא מקור להוצאות, ולעתים רבות גם ללא תוכנית ברורה עם מדדי תוצאה - זוהי חובבנות. למה לא לקבל החלטה, לאשר לה תקציב ולהביא אותה לכנסת, בצורה מסודרת?

ועדיין, מדי שבוע, בישיבות הממשלה, עולות לדיון סוגיות אשר נוגעות לחיים של כולנו. שם עוברים כספים, שם מונעים תהליכים, שם המפלגות מנהלות את כספי המיסים שלנו. בחלק גדול מהמקרים, הכנסת היא "חותמת גומי" להחלטות המתקבלות בקומה השנייה ברחוב קפלן 4. העדר הנתונים מהווה לא רק בעיה עמוקה לציבור הישראלי, אלא קודם כל לממשלה עצמה - אשר אין לה באמת מושג מה עשתה בשנה האחרונה, ועבור מי. 

אנחנו נמשיך לעקוב אחר הנעשה בפורום הממשלה גם בעתיד.


עדכוני השפעה:

No items found.

אזכורים בתקשורת:

No items found.

לעיון נוסף:

ראוי לציין שבני גנץ הוביל גם 2 החלטות כשר ביטחון, ותחת כובע זה היה שותף בעוד 5 החלטות ממשלה. בנוסף, הספירה כאן מתייחסת רק להחלטות שעלו בפורום הממשלה המלא, ולא בועדות השרים או בקבינט הקורונה (אף כי ייתכן שמעורבות כחול לבן בהחלטות הללו היתה נמוכה עוד יותר).


בן רביד

בן רביד הוא סמנכ"ל המדיניות של הקבינט האזרחי, עובד בתחום האסטרטגי ברשויות מקומיות וסטודנט לתואר שני לביטחון לאומי.

המאמר נכתב בשיתוף:

בן רביד

בן רביד הוא סמנכ"ל המדיניות של הקבינט האזרחי, עובד בתחום האסטרטגי ברשויות מקומיות וסטודנט לתואר שני לביטחון לאומי.

המאמר נכתב בשיתוף עם:

פרסומים נוספים